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有機農業促進法對台灣農業發展政策之啟發

2020/09/01 @臺灣

示意圖

有機農業促進法對台灣農業發展政策之啟發

有機農業促進法對台灣農業發展政策之啟發

董時叡
國立中興大學農業暨自然資源學院副院長
兼有機農業推動中心執行長

一、有機農業促進法與農業基本法

  2018年5月30日公布實施的《有機農業促進法》,雖然在台灣的農業史上是首見由立法院三讀通過列入「法」的位階之農業相關法規,但是相對於鄰近國家日本於1961年即頒布的《農業基本法》,以及因應農業環境變化於1999年新提出《糧食 · 農業 · 農村基本法》(又稱「新基本法」),日本在基本法施政架構下,2006年才通過有機農業促進法。台灣在農業發展政策上,卻在缺乏適當的農業基本法條件下,先行通過了有機農業促進法,在程序上其實是有些不足的。

  回顧台灣的農業發展政策,向來都以1973年制定的《農業發展條例》以及之後的修訂內容為依歸,但是近年來隨著產業和社會劇烈變遷,農業發展條例以往頭痛醫頭,腳痛醫腳的修法方式,其實已無法因應農產業變化和未來發展的問題。此一問題呈現在幾個面向,一方面「條例」的位階不如「法」,缺乏較上位的法,讓農業不受重視;另一方面,隨著時空背景的劇烈轉變和農業的多元化,農業發展條例所標示願景和內容已經不足以因應台灣糧食、農民、農村與農業的發展所需。

二、農業與工業用地衝突中的有機農業促進法

  缺乏農業基本法,就缺乏宏觀和長遠的農業視野和遠景,常讓農業相關法規侷促於一隅,而缺乏科技證據之支持,也常讓農業用地在面臨工業爭地時,呈現說服力不足的困境。以有機農業促進法為例,自從通過以來,有兩件有機農業與工業爭地的糾紛引起各方注意,一個是台南市的一個有機牧場與台南市政府綠能產業園區的爭地,一個是高雄市中崎有機農業專區與高雄市政府規劃的橋頭科學園區爭地事件。兩個事件的共同點,都是地方政府和有機農業經營者,爭取台糖公司農地合法使用權,而在整個事件中,有機農業經營者都嘗試引用有機農業促進法來捍衛農業使用的適當性,但也都面臨該法解釋力有限的窘境,而同時當工業使用提出其可創造的效益時,農業卻無法提出足夠科學證據,說服地方政府繼續農業使用的優勢是什麼。【延伸閱讀】探討有機農法、農藥減量栽種與生物多樣性之關聯性

  以中崎有機農業專區為例,整個事件遇到最大的困境,就是一方面科學園區或工業區設立牽涉的行政主管機構內政部、科技部、經濟部等行政層級都高於農委會,農工用地衝突交涉時雙邊地位即不對等。尤有甚者,整個台灣的有機農業發展,是由農委會農糧署農業資材組下轄的有機農業科主掌,以一個如此重要之立法產業,卻由層級很不對等,人力很有限的科室執行,在跨部協商時不免矮人一截;另一方面現行的「農地農用」認定主管機關雖然是農委會,但是主掌土地,決定「農地非農用變更」主管機關卻在內政部,因此才會發生諸如內政部與農委會對於是否應該保留科學園區預定地中的中崎有機農業專區,意見相左的情事。

  另外,就法律適用層面來看,依據內政部2018年11月發布的「變更高雄新市鎮特定區主要計畫(配合第二期 發展區設置產業用地)案」,其中已述明園區土地使用將以高科技產業及研究發展育成中心為主,這也是橋頭科學園區設立的根據所在。而儘管《農業發展條例》第十條談到「農業用地於劃定或變更為非農業使用時,應以不影響農業生產環境之完整,並先徵得主管機關之同意;其變更之條件、程序,另以法律定之。在前項法律未制定前,關於農業用地劃定或變更為非農業使用,依現行相關法令之規定辦理。」,而農委會也於2000年訂立「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」,以規範農地變更,但在該要點第六條卻指出非都市土地特定農業區之農業用地,經行政院核定之計畫或公共建設之所需用地、依土地徵收條例規定得辦理徵收事業之所需用地,得申請變更使用。因此依法來看,橋頭科學園區依內政部政策和徵收條例,變更農地使用似乎佔了優勢。

  而依有機農業促進法第七條第二款規定,「農產品經營者承租公有或國營事業土地並通過驗證者,其土地租期應給予十年以上二十年以下之保障」,然而在法條上的前提要件都敘明該土地應作「農業使用」。但是何謂農業使用?《農業發展條例》第三條第十二款,即指出農業使用係指「農業用地」依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。由於中崎有機專區的土地使用分區,在高雄市政府向台糖承租前,已被劃設為「住宅區及公共設施用地」,所以不符合「農業用地」的先決條件。因此,有機農業專區若要與內政部爭地,在法律上恐較不利。而促進法給予的十年以上二十年以下租期保障,也因該土地非農業用地,而無法適用於專區內的有機農民。

  因此顯而易見的,目前的農業相關法規對於農地轉為非農業之變更利用,存有許多漏洞,加上一旦科技部或內政部規劃的科學園區,在經濟為主大旗之下,有經濟部的支持,復有地方政府啟動土地徵收條例徵收農地,以農委會的行政層級,很難與這些機關平起平坐,對等討論,遑論發揮實質影響力。

三、農業法令之外的科技運用

  在上述兩個以有機農業促進法辯證的過程中,當面對地方政府以科學園區所能創造的經濟效益、就業機會等數據作農地變更使用辯解時,農業這端往往只能在理念上提出維持有機耕作所能造就的生態利益、環境保育益處或對人體健康之助益來捍衛土地農用正當性。但這些非經濟面的效益,大多只在於言詞、理念的闡述,卻缺乏實際的數據資料或客觀科技呈現的證據,因此也就顯得欠缺說服力。

  就中崎有機農業專區的例子,農業部門可爰用的法令主要有兩個,一個是《野生動物保護法》,一個是《有機農業促進法》。由於中崎有機農業專區為政府公設之有機農業專區,就生態面而言,專區附近有珍貴的泥火山地質景觀,鄰近還有一級保育類動物–東方草鴞棲息地。依據《野生動物保護法》第八條「在野生動物重要棲息環境經營各種建設或土地利用,應擇其影響野生動物棲息最少之方式及地域為之,不得破壞其原有生態功能。必要時,主管機關應通知所有人、使用人或占有人實施環境影響評估。」因此政府在增設橋頭科學園區,進行環境評估時,應該考慮到生態環境及野生動物的處境。

  而此一論點目前看起來並未受到重視,原因之一是台灣的有機農業界非常缺乏有機耕作對於生態環境、野生動物保育、生物多樣性、溫室效應助益之科學觀察紀錄、資料庫建立和大數據分析,以至於在工業界提出經濟效益數據分析時,有機農業界卻提不出環境效益、生態效益等非經濟面的數據反駁。長期而言,農業界需要長期大量的監視、統計分析、智慧科技和資訊科技之資通訊技術(Information and Communication Technology, ICT)協助,才能以科學數據說明生態環境效益優於經濟效益之處。

  上述困境在近年鬧地沸沸揚揚的農地工廠就地合法風波中也透露出一樣的無奈,經歷了2019年立法院通過工廠管理輔導法修正案,加上經濟部的強勢主導其合法化,農委會捍衛農地未成,應該是感觸良多。

四、結語:農業基本法立法與科技運用的必要性

  由以上例子可看出,面對農業與工業爭農地的衝突,目前農業發展條例、有機農業促進法和野生動物保育法等,都無法有效詮釋或解決問題,因為整個農業發展缺乏清楚的發展願景和目標,使得農業相關的法令在處理類似衝突時,欠缺整體的指引,因此目前第一要務應該是盡快訂立農業基本法。而第二要務是最高農業行政機構的農業委員會也必須盡快升級成農業部,以及讓目前層級不對等的有機農業科升級,才能與經濟部、內政部和科技部等部門對等商討,爭取農業部門的權益。第三,必須加強科技的運用,長期建立農業對土壤環境、水文、地景、生態多樣性、極端氣候、國民健康等的正面助益資料,以凸顯農業的非經濟面效益,才能對於工業部門提出的經濟效益,做出對等的回應。請參考圖一,農地農用問題解決架構圖。

有機農業促進法對台灣農業發展政策之啟發-1

圖一 農地農用問題解決架構圖

  台灣長期以來在「以農業培養工業,以工業發展農業」的發展策略上,早期只偏重於以農業培養工業,然後近期並未落實以工業發展農業,反而有點變成「以工業犧牲農業」。隨著COVID-19疫情全球化的發展,全世界對於糧食安全的關注,以及在全球極端氣候問題日益嚴重的趨勢,農業的重要性日益凸顯出來,其未來的定位和發展願景關係著國家未來發展甚鉅,因此訂立農業基本法已經到了勢在必行之時。既然工業與農業爭地的問題,在可預見的未來仍不可免,就應該慎重思考面對工業用地的競爭農地,農業的應對政策是什麼?如果能經由農業基本法立法確立農地利用的立場,各級行政機構和農業相關法規就有明確的依歸,加上如能善用各種科技蒐集和建立精確資料,讓農業的價值被看見,這才是台灣未來農業發展真正的希望。

董時叡
董時叡 教授
國立中興大學生物產業管理研究所

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