農地資源永續利用之戰略規劃
2018/11/30
示意圖
農地資源永續利用之戰略規劃
郭鴻裕組長
行政院農委會農業試驗所農業化學組
一、前言
農地是農業的基礎，是國民經濟的基底，也是國家社會安定的力量。聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization, FAO）指出在未來 35 年內，包括預期2050年全球人口增加50% 、更嚴重的土地資源、水資源與能源資源競爭，以及氣候變遷的影響等，從而對農地需求增加，預估到2030年，世界的糧食產量必須增加近50％，到2050年將產量必須增加100%才能滿足需求。全球糧食供應將面臨嚴重的土地、水與能源等資源競爭；為了生產更多的糧食致使自然資源不足、農地污染、土壤侵蝕擴大、自然災害頻傳、農業勞動力老化及短缺更是使得農業發展雪上加霜，但使界人口增加所產生的食物需求卻需要更多資源扶持，這是一種非常矛盾的現象。
政府間氣候變化專門委員會 (Intergovernmental Panel on Climate Change，縮寫IPCC) 第五版氣候變遷評估報告指出，21世紀的暖化趨勢越加明顯，並將引發全球性的環境與生態變遷，在此衝擊下，未來亞洲農業生產力將會降低，部分區域可能發生水資源短缺問題，其中更以島嶼國家受到氣候變化影響最嚴重。根據聯合國糧農組織估計，2050年時生產量將須比現今提高70％，但長期以來高投入、資源密集型的耕作系統已占多數耕地面積；農業耕作擴大造成大面積毀林、缺水、土壤流失和溫室氣體大量排放，將無法提供永續之農業生產。
歐洲委員會（European Commission） 於 2006 年提出土壤主題策略（Soil Thematic Strategy），期待得以確保歐洲土壤 維持其健康並有能力支持人類活動與生態系統。品質優良之土壤對於經濟活動是絕對必須的，因其提供人類食物、飲用水、生物質量與原料，且所有人類活動皆或多或少與土壤相關，但世界各國土壤卻正加速退化中，連帶地對於人類健康、生態系統與氣候變遷以及我們的經濟繁榮與生活品質都受到影響。農業的生態系服務價值遠大於農產品價值，全球對於農業多功性價值日益重視，各國紛紛重新界定與評估農地空間佈置的基礎。「歐盟 2020 年生物多樣性戰略」要求歐盟成員國制定國家生態系服務指標綱領，從評估農地功能的重要性開始，映射各區域生態系統服務的供給和需求，分析製圖並應用於農業的決策和空間規劃。
亞洲地區的小農農業所得偏低，因小農的耕作面積與農產品價格很難維持自主的經濟活動，被認為是世界貧窮人口的密集區之一。另外，季節性缺工問題普遍存在於世界各國，因大多數農業屬家庭農場主導，成員在一年的不同時期提供勞動投入，許多農民將農業作為兼職活動，擁有其他的重要收入來源。
臺灣的糧食大多數依賴全世界供應，國際市場波動容易牽引國內民生物價穩定與社會安定性，唯有透過良好的耕地保護、國土規劃、強化生產結構、解決缺工問題，才能有效調節國內農業資源，才能充分發揮我國農業效益。
二、現況分析
農委會2017年公佈數據顯示，國內真正從事耕作的面積只有527,215公頃，遠低於城鄉發展分署所建議之全國農地資源總量的74至81萬公頃農地。我國農地利用不足(休耕地曾占農地面積的1/4)與利用過度(如高山蔬菜與茶區開發)兼俱的矛盾現象，顯示自然資源利用效率有待提高。隨著工業與社區發展並散佈於農業區，水污染威脅陰影壟罩國民心理，連帶影響對農地的品質與農產品安全的信心，也對糧食自給率未達30%的臺灣，國家未來的永續經營受到嚴峻壓迫。農地質量是農業生產的基礎，亦是國家社會安定的力量。然隨著國內社會經濟發展結構轉變，農地轉為非農業使用情形普遍。工商社區散雜於農業區，違章工廠欠缺下水道系統排放，以致污染灌溉水質造成農田土壤與灌溉用水遭污染。然而我國的自然資源備援極為有限，幾乎無再開發的潛力，此等問題顯現農地質與量保存的重要性。
我國因社會經濟發展結構快速轉變，農地空間與水資源品質會隨著人口增多、社會經濟發展而耗損；我國耕地總量和人均量日益減少，目前人均現耕農地面積只有0.026公頃，遠低於世界銀行統計之各國每人耕地面積(arable land per person)，導致約 70％的糧食依賴全世界的糧食供應系統，且灌溉用水管理日漸困難，農耕及畜牧方式對環境產生影響加劇更應儘早採取相關措施，以因應瞬息萬變的挑戰；外在環境則面臨國際環境保護與海洋生物保育觀念抬頭、高度經貿自由化挑戰、農、工水土資源競合以及國人對於食品安全的要求逐漸提高等挑戰，我國應採取更永續的經營管理措施。
臺灣農民擁有的農地面積小，除特殊耕作技術外，一般難以依賴農業專職過活，農業所得工資與收入難以滿足農民生活所需，影響農民生產動機，更無法將農業耕作技術升級，對外競爭力更趨弱勢，因此農村人口被迫外移，農地也跟著流失。我國農村也缺乏勞動力，農民平均年齡為67歲，農民的經營規模不大，收入少，農家的農業收入只佔總收入的20%，只能栽種農事服務率高的水稻產業，產生農產品生產配比與市場需求不均衡，自然資源與政府資源皆浪費現象。農業收入偏低是很多國家遭遇且重視的問題，需要採取行動減少不平等。扶貧增長策略能確保最弱勢者獲得市場一體化和農業投資的惠益，改善農村地區的投資機遇及解決人口外流的狀況。
農業生產脫離不了水資源供應，農業用水量一直都是各標的用水的最大宗。氣候變遷下水資源供應日益不確定，造成農業用水缺乏及抽取地下水問題，引發國土保安與糧食安全的爭論。媒體曾批評農業用了7成水，卻只貢獻不到2% GDP，不符成本效益；然而，農業用水除供應糧食生產外，還有補助地下水、滯洪、生態、景觀的功能，卻為社會大眾所忽略。目前我國占農地面積一半以上的非灌區缺少水源灌溉，農業總用水量卻必須縮減等永續發展議題，均亟待討論解決。農業耕作方式及過度施用農業資材及未處理農作廢棄物等，常造成環境污染的主因。畜牧業發展的過程產生之大量廢水、廢棄物，也是民眾及輿論關切的焦點。氣候變遷連續不降雨天數增加使得枯水期延長，發生水資源短缺而抽取地下水，引發國土保安之爭論；又氣候變化的速度可能會超過包括栽培系統在內的生態系統之適應速度，加上洪峰增大、致缺水機會增加等，是未來必須面對的水資源運用等環境課題。農業活動的影響，皆改變氣溫及降雨的水準及分布，對全球糧食系統的產量以及穩定性造成影響，也改變產季、病蟲害防治、品種適應能力等，影響糧食產量供應或穩定度。
我國國土計畫法 2016 年制定公布，如何合理劃設農業發展地區，並進行各類農產業空間佈建，配套的政策措施與行動計畫，引導國土的合理利用。農地除提供經濟與糧食生產功用，亦包含生態、濕地、人文、防災等重要價值，故目前亟需重新定位多功能農業與詮釋農田價值。而在農地盤點與規劃應用上需配合國土計畫法劃定發展地區，針對不同的資源結構選擇適合生產的作物，且農地資源管理需要恊調人口、環境、生態服務價值與經濟發展之間的關係並透過科學管理的綜合研究，導入精準農業與智慧化經營模式，提出創新技術方案，才能發揮區域優勢，達到資源高效利用之目的。
三、建議技術投入規劃
未來世界的農業產量將大幅增長，以跟上全球糧食需求的發展趨勢，但最終仍將受到可用資源、作物生長特性等限制。我國也需針對農地資源管理大架構，恊調人口、資源、環境生態服務價值與經濟發展之間的關係，以下建議說明：
(一).耕地保護政策:
1.制定農地保護政策及措施
(1).建立農地的品質總體評估資料庫
為滿足糧食安全，必須估算人口數量發展趨勢、國安目標的糧食自給率標準、人均糧食需求標準及糧食作物占總耕地的比例、耕地的綜合生產能力，並隨時間和區域調整，定期提供國家規劃決策的基本資訊。敦促『農業基本法』早日通過立法，配套修正『農業發展條例』，以明確法律條文保護基本農田政策與制度，抑制農地與農業水資源的流失與品質破壞。完善建立農業空間規劃的配套法律、法規體系與空間規劃決策系統，佈建農田土地利用，發揮農地生態系統服務的極大化價值。
(2).制訂明確的農地保護政策、理論分析、法律與行政管理體制的架構
在體制設計時應避免地方政府同時為農地資源管理者與農地轉用的審查者，各級政府的農地規劃審批許可權、年度用地計畫管理許可權、基本農地的佔用及新增建設用地審批許可權、指標等要有明確的總量管制，並提出農地功能損耗補償機制。
(3).積極管理農地
立法推動地力增進法，強化生態保育與環境管理的政策與法律，改良、整理復墾中低產農地、荒廢農地的生產力，加強各級政府的農業建設推動力，維續農地一定的生產力永生態系服務價值。創新銜接全國國土計畫之鄉村地區整體規劃機制，強化農業生活空間及其周邊農業生產地帶之鏈結關係。配套投入政府跨域資源，改善農村生產和居住環境，加快城鄉機能一體化，吸引農村勞動力回流，縮減城鄉發展差距。
(4).建立地域性的農地生態服務價值的資產補償機制與管理方法
國家除需要進行全面的農地多功性量化評估及空間布置架構做為國家永續性的經營的依據；思考釐訂農業生態系服務價值，換算為國家環境給付措施之基準；建立農地多功能與生態服務價值資產量化的補償機制，將發展都市化與工業化的地區所得利益用於補償與協助願意維護農業環境品質的地區，確保國家的農業空間發展。可異地補償的功能(如:產量)，可藉由低產地區的農地改良彌補至損失農地面積的產量；而無法異地補償功能(如:生態)則須以農業工程或其他方式促進當地農業與生態價值的維護與發展。
(5).整合資訊與通訊技術(ICT)
制定以科學方法定期調查農業生產資源制度，如農地、水資源及農、林、漁、畜產業及生物多樣性等，有效掌握農業資源的質與量。藉由遙測、空間資訊整合與物聯網通訊等技術，協助田間調查與管理，定期公佈掌握農田的質與量變化，作為農地保護的施政措施與行政管理的審查、監督基礎。
(6).提升農業多元價值
活化閒置農漁村空間應用，規劃發展結合文化、地景、綠色醫療特色之轉型農業，創造農村多元價值；發展循環農業經濟，使剩餘資源利用價值最大化，將農業生產過程伴隨產生的大量剩餘資材，轉化成肥料、能源、飼料、食品及產業用料源等，延伸農業生產價值鏈，提振農村經濟。
2.配合國土計畫法劃定農業發展地區
(1).農業生態服務評估技術需與接軌國土規劃接軌
需明定國土空間功能分區與生態系統服務價值的施政主軸，並精進國土生態資料與區域生態資產評估技術；此外，建立科學模型分析農業生態系統服務功能，使其與現行國土規劃法令的接軌。
(2).評估農田的糧食生產能力
應用科學技術改進政策與制度，衡量各項農業資源特性的質與量之間的關聯，以量化評估技術分配農業資源。量化目前農田的糧食生產能力，以便做為未來規劃土地利用之政策、研究、開發和投資參考資訊，並通過知識網路為當地農民提供實際行動決策。建立實用性的即時、準確的農業氣象災害預警系統，減輕災害損失，確保農業生產持續穩定發展。
(3).針對各區域特性進行農業生產佈局
強化農業發展地區之農地資源規劃及農產業空間佈建工作，合理佈局農業種植結構，提升水分利用效率，對農業水資源實施資產化管理，實施有效補償機制。根據不同區域的農業資源優化配置與合理佈局，實現農業生產的區域化、專門化與產業化。同時也需要恊調人口、資源、環境生態服務價值與經濟發展間的關係。配合政策誘因，加強產業間剩餘資源的交換和再利用，結合農林漁牧產業，形成區域型循環綜合利用經營體系，鏈結其他非營農產業，形成共同產業鏈，提昇循環利用效率、產能及產品附加價值。
(4).區域發展合作與水環境的綜合整治、管理
加強農業資源管理基礎建設投資，提升農地之系統化的結構性防洪、排水和儲水、灌溉系統，減輕旱澇災害損失。進行環境與經濟發展趨勢分析，用以規劃農業的經營型態與其他產業的合作。另需根據水污染現況調查、水環境的品質分析、功能區劃分與水質變化趨勢，做好區域間利益調配。
3.解決農地零碎化問題
(1)促進農地整併，擴大經營規模
農地零碎化常造成農業經營規模受限，不利於機械化與自動化作業，政府應積極訂定法令與管理辦法，訂定鼓勵措施獎勵農地整併，擴大經營規模。
(2).落實農地規劃利用的正確性
促進農地正確利用，減少房舍建築與農地的情況，避免農用土地零碎與污染擴散。
(二). 提升糧食自給率達40%:
1.強化農業生產結構
(1).發展多樣化農耕系統，提升糧食系統的生產效率和災害抵禦力
鼓勵土地進行混作、生態農業、氣候智慧型農業及保護性農業等轉型，並合理佈局農業種植結構，以增加因應未來農業生產風險的韌度。
(2).發展智慧化與精準農耕技術
應用建立模型概念、工具和方法改進農業系統的分析、設計和評估，開發從種植系統模型演變為能夠處理外在環境不斷變化的農業耕作系統模型平臺。藉由智慧化技術協助了解田間的產量差異，並考量區域內微氣候、資源、基礎設施等條件設計新耕作系統，解決區域內因空間與時間安排作物所造成的產量差異，實現高效、高產的永續綠色發展。
2.提升農產品競爭力，滿足糧食生產與國民營養需求
(1).開發耕作系統模型平臺
應用農業生態系統服務、多功能農業和氣候智慧農業的概念，配合氣候和環境發展建立評估模型和方法，以進行改良農業系統的相關設計。
(2).發展生物經濟產業(bio-based economy，BBE)，擴大農業生產物的應用價值
德國聯邦糧食品及農業部(Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft，BMEL)對生物經濟之定義為「在一個未來可行的經濟系統的架構內，基於知識的生產與可再生資源的使用，以提供在所有經濟部門的產品、程序與服務」，其強調食物、飼料、燃料，但也包括基於生物的化學品、技術材料、藥品、化妝品…。」
(3).發展智慧農業管理技術
對生產各項要素進行數位化設計、智慧化控制、精準化運作、科學化管理，進而優化配置，提高農業生產力。建議從較為成熟、投資較小的階段性成果開始，先從設施農業中推廣，逐步進階到半自動化與全自動化作業，再擴大綜合開發試驗區，才向有條件的農村和農戶拓展。
3.確保糧食進出口穩定機制
(1).維持農產品進出口的穩定平衡
參考國際經濟環境變化與我國農業資源情勢，以新的糧食安全概念調整農業發展政策，組成合理的農業貿易結構，在世界貿易組織下配合農業新典範的綠色補貼措施。另配合政府的南向政策，支持他國的農業技術改進及產業佈局，促進我國糧食進口的風險分散與農業產業的全球發展。
(2).全球糧食生產預測的資訊收集
持續參與國際合作計畫，例如:JECAM(Joint Experiment of Crop Assessment and Monitoring，全球農業評估與監測聯合計畫)及Asia RiCE(亞洲水稻產量預測計畫)，成立專責單位收集或介接各國貿易政策、農產品供需狀況、市場需求、價格變化、商業貿易關係等資訊內容。
4.保障農產品安全
(1).評估農產品安全風險
提供預防食源性疾病和減少農藥、天然毒素、化學和重金屬汙染相關的健康風險資訊。提高畜牧經營效率，降低疫病風險與提升產品品質，實施畜牧場分級輔導；垂直整合產業鏈上下游生產標準，透過第三公正單位認證達到產業自主管理。
(2).結合感測技術與物流系統，提升產品可追溯性
在物流系統中添加感測器及遠程傳輸設備，除了提供產品履歷資訊，也能藉由蒐集食品運輸需求數據，了解供給和需求端的變化。
(三).解決農業缺工問題
1.增加農業產值:
(1).增加專業農所得，照顧老農福利
藉由『量化農業的多功性與生態服務價值與補償機制』，提高農業的社會福利照顧與綠色補貼政策，減緩小規模農民的經濟弱勢，並適度提供農業操作技術指導，協助農民解決問題，提升產值。配合政策誘因，加強產業間剩餘資源的交換和再利用，結合農林漁牧產業，形成區域型循環綜合利用經營體系，鏈結其他非營農產業，形成共同產業鏈，提昇循環利用效率、產能及產品附加價值。強化循環生物經濟產業之人才培育，以帶動農業新產業發展。加強循環農業產業化，研發生物質轉化為食物、醫藥、飼料、生物材料、生質燃料等技術。強化畜禽業廢棄物多元化再利用效能。
(2).凝聚小農生產整合性產品
國內小農在全球化商業模式中不易競爭，應發展多元加工及行銷模式，以聚集小農進行整合性生產，推出具特色性產品，活絡農產品市場。
2.解決農村短中長期勞力缺乏的問題:
(1).發展自動化遠端監控技術
結合地理資訊系統(GIS)、物聯網(IoT)、無人機、衛星或感測器技術，即時收集農業生產現場的各項參數，用以預測病蟲害分布與產量變化，提醒農戶及早進行施肥、用藥或採收等作業。
(2).建構代耕體系及契作契銷，成立集團產區及採後處理中心
以小農為對象，政府制訂公平合理的代耕或採後處理的透明化契約，藉由合作社或公司群體的力量協助小農作業，並幫助建置申請代耕、僱工資訊平台及作業排程管理資訊軟體，有助於解決缺工問題。
(3).建構全球農業-商業合作的環境
創造可擴展式平台，串接農場經營、農產品物流及技術服務等資訊，同時作為農民與非農民的媒介，通過意見挖掘和社交網路技術提升支援服務者和利益相關者的信賴度，幫助引入補充性勞力。
(4).推動農業成為增長型企業
由小農共組或與廠商共同入股組成農企業公司，建立中長期商業合作模式，促成農業企業發展成規模化的農場管理者，確保和培育人力資源，提高國際市場競爭力。
(四).推動「新農民培育計畫」
1.善用新型網路傳播資源
網路傳播資訊快速且不受時空限制，有利於各項知識的連結；通過普及化網路資源，有利於促進合作機會。
2.進行下一代農民培訓
支持農民培訓計畫，並推廣相關管道以引導農業相關科系畢業生與轉業人員進入農業領域，提升青年農民投入意願。另培育區域農業領導經理人員，促進農民技術教育之系統化管理。
四、未來願景
行政院農業委員會於105年12月提出「新農業創新推動方案」，希望促使農業成為獲利並成永續發展產業。通過以上規劃建議，或可促進我國農業資源的有效利用，進而提升糧食自給率，並增加農民所得，化解季節性缺工問題，扣合新農業創新推動方案中「建立農業新典範」、「建構農業安全體系」與「提升農業行銷能力」之目標。
【行政院農業委員會已於2023年8月1日起升格為農業部】
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郭鴻裕
組長
農業試驗所農業化學組
文章摘譯
