保障我國糧食安全之關鍵策略

保障我國糧食安全之關鍵策略

財團法人台灣綠色食品暨生態農業發展基金會

陳文德秘書長

 壹、國際情勢

 一、全球糧食需求緊迫

　　2017年全球人口超過75億人，對於稻米、小麥及玉米、大豆等供食用或飼料用的農糧穀物消費數量達到25億公噸；到了2050年世界人口預計達到98億人，面對持續上升人口，供食用的農糧穀物需求上揚，加上經濟成長帶動畜禽及水產品需求提高，這些養殖畜漁業發展又仰賴飼料亦將增加供給。聯合國糧農組織(FAO)預估至2050年全球穀物需求將提高超過三成以上，因此該組織深切關注糧食安全問題。

二、農漁畜產品供應面臨之挑戰

　　糧食需求面增加，其他產銷因素也面臨諸多不容忽視的挑戰，諸如：

1. 全球氣候變遷因素：溫室效應導致海平面上升，造成沿海地區農地縮減，威脅動植物的生長環境；極端氣候致災害頻傳，更影響農業穩定生產與供應。
2. 全球榖物增產動能降低：從1960年代糧食以來，全球穀物增產率每十年就降低兩成，2050年穀物需求達33億公噸，要達到該目標，每年穀物成長率要超過1.5％以上的高度水準。
3. 資源使用的競爭：隨著人口增加，種植糧食面積壓力，但民生與工業用途對於土地、水源與能源需求提高，對於資源競爭也將更為激烈。
4. 糧食耗損數量龐大：聯合國估計一年糧食的損耗與浪費約13億公噸，約占供應量的三分之一，倘若減少25％糧食損失與浪費，就足夠讓飢餓的人溫飽。
5. 部分地區人口高度集中：未來中國與印度人口數將超過25億人，約占全球人口的三分之一；隨著經濟蓬勃發展，人民對農漁畜產品需求更為迫切，一旦產銷失衡，將造成穀物價格的嚴重衝擊。
6. 經貿自由化的體制：迫使許多國家開放市場調整生產結構，更形依賴進口，對維護糧食安全是否更有保障，將引發更多論戰與爭議。

貳、我國情況

ㄧ、糧食自給率偏低

　　自民國55年我國開放大宗物資進口，國內雜糧面積逐漸萎縮；民國77年7月1日又宣布大宗物資自由化進口，至民國91年我國加入WTO後必須開放市場與降低關稅，加上國際穀物價格長期低廉，使得我國農民種植雜糧意願低落，國內近年來糧食自給率僅略高三成，成為糧食進口國。以民國104年為例，國內自給率超過8成以上的種類為蔬菜類(88.5％)、果品類(86.8％)、蛋類(100)％、水產類(189)％；肉類為75.5％；其餘均不足3成，依序為乳品類29.7％，穀類為26.6％，薯類為25.9％，糖及蜂蜜為10.2％，最低為子仁及油籽類之3.5％。當年農產品出口值49億美元，進口值為145億美元，入超將近100億美元。

 二、糧食消費結構改變

　　國內稻米、小麥消費消費替代性相當明顯，每人食米消費量降幅很快，麵粉消費增加，迫使國內推動稻田轉作、休耕。另外國人攝取食物中PFC(P:蛋白質；F:脂肪；C碳水化合物)熱能攝取比值亦偏離理想目標，在碳水化合物攝取之比率偏低；而脂肪攝取量偏高，飲食西化，加劇糧食進口的依賴。

 三、國內糧食耗損嚴重

　　臺灣一年糧食耗損及浪費數量，占供應量之27%，若能減少浪費及損失，則能降低對進口糧食的依賴，減少糧食輸入數量。

 參、保障糧食安全

 一、糧食安全定義
 　　西元1996年世界糧食安全高峰會議將糧食安全定義為：「任何人在任何時候，均能實質且有效的獲得充分、安全且營養之糧食，並迎合其飲食及糧食偏好，以確保活力健康生活」。西元2007年，在羅馬舉行的「有機農業和糧食安全國際會議」將糧食安全的含義界定為多層面：

1. 糧食供應：通過境內生產或進口，可得到充足的優質糧食。
2. 獲得糧食的機會：係指每人得到營養的膳食且獲得充足資源的機會。這些權利被定義為根據各自所在社區的法律、政治、經濟和社會安排，每個人所擁有的支配全部商品組合的權利。
3. 糧食穩定性：要實現糧食安全，一個民族、一個家庭或個人必須在任何時候都能獲得適當的糧食。遇有經濟或氣候危機等突發事件，或季節性的糧食不穩定週期性的事件發生時，不致有獲得糧食的危險。
4. 糧食的利用：通過合理的膳食、清潔飲用水、衛生和保健利用糧食，達到滿足生理健康所需的營養平衡狀況。

　　由上述的定義，糧食安全的範圍包括穩定的供應與穩定分配與消費，尚包含確保均衡營養與熱能的提供，以及潔飲用水、衛生和保健利用等概念。
   
 二、提升糧食自給率的爭論

　　有些學者從糧食危機及糧食禁運的歷史觀點；從支持經濟發展、提高鄉村經濟活動的經濟觀點；從政治穩定觀點以及生態維護觀點等指出，糧食自給為糧食安全的主要支柱，各國不應輕易放棄糧食自給的追求。惟有些學者認為追求糧食自給並不適合，主張以全球分工、效率來處理糧食供應問題；只要掌握穩定進口來源，就可以確保糧食安全；追求糧食自給採取生產補貼，也造成無效率生產以及將扭曲世界貿易增加消費者支出等論點。

　　聯合國農糧組織在2016年刊登加拿大學者Jennifer Clapp的ㄧ篇文章，對於各國考慮糧食自給率的議題，應考量有更多面向或政策目標納入思考，例如糧食安全、經濟因素、政治安定、農村穩定等納入分析來做決策，並就ㄧ些重要指標加以評估：

1. 向國外採購糧食來源時，其供應來源為少數國家或有限的貨源；
2. 國家人口眾多，卻對某些特定的糧食種類有高度需求；
3. 進口糧食的供應國家、其供應能力有下滑的現象；
4. 糧食價格面臨持續性上漲；
5. 生產環境變化，糧食生產不穩定；
6. 國內倚賴的現金或經濟性作物價格趨跌，外匯賺款減少，支應進口糧食經費卻增加；
7. 面臨戰爭或禁運等偶發事件，糧食貿易管道有中斷之虞時。

　　另外世界各國有糧食淨出口國亦有糧食淨進口國，不同陣營對糧食自給率觀點與決策當然不同，由歐盟、日韓等淨進口國的政策，不難發現其重視糧食自給率問題。

三、提升糧食安全途徑

　　以台灣現階段每年進口重要五大穀物(玉米、大豆、小麥、大麥及高粱)數量超過800萬公噸的狀況下，追求糧食安全就必須縝密規劃：

1. 國外穩定的供應來源，分散糧食進口國，積極進行海外農業投資或與國外農企業合作。
2. 降低糧食的損耗與浪費，可相對減少進口數量，提升自給率。
3. 擴大國內生產或活化休耕田，生產的農產品具有替代進口性質者，亦可減少進口量，提高糧食自給率程度效果最佳。但擴大國內生產種類應有所選擇，以免生產過剩導致產銷失衡。
4. 促進農產品外銷，有提升自給率的效果。
5. 調整國人膳食結構，降低食物中的油脂攝取量，除了有益國人身體健康，也能適度降低進口壓力。

肆、國內糧食安全議提建議事項

　　國內要重視糧食安全，除盤點上述政策措施外，對於未來發展趨勢更需掌握，以例規畫布局，例如國發會預估到西元2061年臺灣地區人口約1837萬人，比目前減少兩成，且國內人口的高齡化程度越加明顯，這種長期人口數的變化與年齡層改變，針對糧食產銷結構的改變，在施政上應預為籌謀規劃。

一、在國內生產結構調整之研究

　　政府推動大糧倉計畫在2020年糧食資給率提升至40％。但具體規劃內容代驗證，但單靠雜糧面積增加3萬公頃，依據研究評估約僅能提高糧食自給率1.3％。為達該目標必須強化以下幾項研究：

1. 研究增產各類糧食(以面積或以重量計)增加糧食自給率的比率：評估各類糧食增加種植或養殖的面積，以提升自給率目標；評估各類糧食增加種植或養殖的面積，據以確實評估農糧、畜牧及水產品增產的品項，且選擇不致發生產銷問題的種類；配合國土規劃、土地狀況、農業用水資源、作物分布等資料套疊，加上現有之資源規劃增產所須種植或養殖面積與地點適地適種，才能有效提高糧食產量與迴避產銷失衡。
2. 研究配合農業資源，規劃各類糧食生產專區：現行耕種制度較為複雜，尤其在旱作區種水稻時抽取地下水灌溉，造成地層下陷問題。研究可配合之農業資源，積極規劃各類生產專區，如水稻區、雜作區、果樹區、蔬菜區等，對於土地利用型作物，更可集中地點，使農業資源有效運用，吸引年輕人擴大經營規模，有利於未來改善經營結構。
3. 從農企業經營方式，帶動產銷結構的調整：國內農業經營規模小，農村勞力老化，對新的政策、技術、知識、觀念傳遞緩慢；供貨品質不一、不穩定；經營效率較低；經營結構的轉型與六級產業提升的不易；對於生態環境維護與永續發展觀念不足。如何建立農企業與農民結合機制，研究最佳發展模式引領農民快速落實技術與觀念，提升農民所得，安定農村，並維護生態環境。

二、從經濟效益與農業生態服務延就

1. 研究旱作輪作制度與大專業農經營規模：大宗雜糧如硬質玉米增產不至有產銷之虞，現大糧倉計畫列為推動主軸，請專業農配合辦理，但專業農ㄧ年重ㄧ次作物，不符合效益。國產雜糧區輪作制度建立刻不容緩，適度提高複種指數，才能增加農民收益也協助提高糧食自給率。
2. 研究國產雜糧加工計畫：雜糧具有高纖維、多種營養成分，在國外雜糧麵包盛行，國產雜糧除飼料用途外，更應提升用於食用用途，改善國人的膳食結構。
3. 糧食生產對農業生態服務的影響研究：糧食安全與永續發展必須兼顧，農業的生態係服務包含食物、乾淨水源等供給性服務；氣候調節、水質淨化等調節性服務；以及教育、文化等服務。農作物不同的栽培方式與農藥、肥料施用對農業生態服務效益，宜加以研究校亦，提供未來綠色補貼的參考。

三、強化農產品國際行銷布局研究

1. 研究有競爭力冷鏈行銷系統：發展快速且精確的檢驗技術，減少病蟲害擴散風險，管控農產品品質，並開發具競爭力之冷藏、冷凍農產品或加工發展冷鏈行銷系統，或是研發農產運輸時延長保鮮時間的方法，以維持長時間儲運的高品質與減少儲運病害所造成的損失，並協助農產開發與行銷企業積極拓展農產品海外市場。
2. 研究由國內大型農企業與國外農企業合作：對國內需求量大而生產不足之大宗穀物種類，藉由租地來建立海外農業基地種植穀物雜糧等作物的方式，因社涉及邦交予簽約問題，不易推動。為穩定國外來源，應研究與大型農企業合作以跨國企業合作方式，掌握貨源，確保糧食安全。

伍、未來展望

　　自民國102年正式推動休耕田活化計畫開始，休耕給付的期作面積由原本的20萬公頃，至105年降為7.5萬公頃，休耕支出減少了35億元；而上述提及之相關措施有助於加速農業結構的調整與農地利用，搭配鼓勵大專業農的輔導措施能促進青年農民務農與擴大經營，幫助提高產品競爭力與糧食自給率，並穩定糧食安全與農村安定。以民國101年為例，我國花費1008億元新台幣於糧食進口；鼓勵國內種植硬質玉米或大豆等，同時也能減少外匯購買糧食的支出，達到節能減碳與協助維護地球生態環境的最終目標。

　　此外，糧食安全與永續發展必須兼顧，應審慎評估不同栽培方式與藥劑施用所延伸之正面效益及負面影響，盡可能降低農業活動進行時對生態環境的損害。而統計單位所提供之統計資料為政策決策的參考，統計資料與業務單位對於各種產品產量如有差異宜審慎檢討，業務單位對於產量或捕獲量的資料亦應力求精準，維持數據的標準性與正確性，提供政策決定依據。

 

陳文德 秘書長
財團法人台灣綠色食品暨生態農業發展基金會

文章摘譯

• 農業科技決策資訊平台管理團隊