國際動物保護與福利發展趨勢探討與借鏡

農業科技研究院產業發展中心產業分析組 陳信志、余松諺、梁庭華、林冠傑

一、臺灣動物健康體系現況

　　受到世界經濟快速發展的刺激，全球寵物數量日益增加，在人們生活水準同步提升的同時，尊重且愛護動物的觀念逐漸成為重要之普世價值。而在臺灣，伴隨人口結構和生活型態的改變，及人際關係疏離與情感關係重整、少子化、老年化等因素，同樣有越來越多人飼養寵物做為陪伴，且這些寵物與過往作為養來有特定用途不同，大多視為家庭成員、伴侶，被飼主視如己出，即所謂的伴侶動物（Companion animals，又稱同伴動物）。此也連帶影響著愛護動物的觀念更趨普及，使得政府在1994年便以包含動物福利、健康等世界動物衛生組織所訂定之指導原則與政策為本，制定「動物保護法（以下簡稱動保法）」，成為亞洲較早成立相關法律的國家之一。

　　儘管如此，我國在動物健康維護的相關作為方面，卻是發展相對遲滯。儘管隨著寵物飼養數增加，在寵物健康相關產品及服務需求驅動下逐漸形成龐大的市場，然而寵物與過往畜牧用動物所需之藥品不同，其需求更偏向於癌症、心血管疾病、腎臟病或糖尿病等慢性疾病之治療藥物。然此類藥物除了本身開發歷程困難，加上寵物品種繁雜，使得業者相對無意願投入新藥之開發，導致專供伴侶動物藥物之研發及登記速度遠不如人用藥品，相關臨床藥品研究與數量亦少之又少。在寵物醫療權益與國內開發量能的雙重夾擊下，我國一直到2024年底才公告「人用藥品用於犬貓及非經濟動物之使用管理辦法」，使獸醫師在必要之際使用規定範圍內之人類藥品，但其仍屬於緩不濟急的暫時性手段。另一方面，寵物食品也是近年需求增加快速的品項之一，相關生產與販售行為同樣須受動保法規範，然而過去明確法規約束的僅止於犬貓食品，其餘魚鳥等寵物並不包含在內，為彰顯對於動物健康維護最大限度的重視，相關單位最終於2023年公告「寵物食品管理法」草案，才將管理範圍擴大並進一步完善相關規範。

　　整體而言，臺灣寵物與伴侶動物數量雖逐年增加，且對於動物保護的觀念也跟著提升，但礙於伴侶動物種類繁多，以及相關規定在近年才陸續制定與提出，相較於國際上發展較早及制度較完善的國家在法規與實務面上可能仍有可以加強的地方，因此本報告將借鏡標竿國家，期望能透過了解國際趨勢進一步補強我國寵物健康體系潛在缺口。

二、國際案例

• 美國

　　美國《動物福利法》在1960年代簽署成立，隨時代進步多次修改並逐漸擴大保護認定範圍，該法中動物泛指動物為，任何有或無生命的狗、貓、非人靈長類動物、豚鼠、倉鼠、兔子或其他恆溫動物，且用於或打算用於研究、教學、測試、實驗、展覽，或是作為寵物等目的者。但不包含為研究目的而飼養之鳥類、大鼠、小鼠；不用於研究目的之馬（該國另制定有《馬匹保護法》進行規範）；以及其他農場動物，例如但不限於用作食物或纖維的家畜或家禽。該法明定在動物對待、照顧、治療甚至運輸行為上的規範，包含住所的環境維護與控制、最低居住空間要求、日常運動計畫，以及完善且透明的獸醫護理行為。

　　此外，美國對於專業獸醫師能力亦極為重視，在從事研究、展覽或是運輸等行為時，皆要求行為個體須維持最低標準的獸醫師介入其中，以確實保障動物的健康權益。除了法規層面外，美國更著重在動物用生技產品的研發，主要著眼於經濟動物的傳染病防治，如豬瘟和禽流感疫苗等，又因其極具重要性被視作國家生物安全防衛的重要手段之一，屬於常態性的研究能量維持，在動物藥品方面，也是不斷推陳出新，接連推動一系列的創新策略，也間接刺激著該國動物及獸醫生技產業的發展。

　　而隨著基因編輯等分子技術的成熟，為食品、農業與健康等領域帶來新的可能性，但也伴隨著許多尚未釐清的潛在風險，因此，為了加速此新興技術應用於生技產品之開發並確保其安全性，同時維護美國消費者與社會大眾的知情權，美國FDA於2018年推動「植物與動物生物科技創新行動計畫」（Plant and Animal Biotechnology Innovation Action Plan），全方位的開展食品藥物生技產業創新布局。而後，為了進一步強化技術之應用，滿足當今社會之對寵物之相關需求，美國FDA獸醫藥品中心CVM在2023年發布「動物與獸醫創新議程」，希望透過創新策略滿足動物、人類和社會的關鍵需求產品。

動物與獸醫創新議程議程概要如下：

1. 開發提高動物適應力和健康的產品，如幫助動物更適應高溫或其他環境壓力。
2. 開發提高食品供應效率的產品，如提高飼料轉換效率並減少廢棄副產品的動物飼料物質。
3. 解決在主要動物物種上造成重大健康負擔但尚未被滿足的獸醫醫療需求產品，如針對癌症、心臟病、慢性腎衰竭和疼痛控制的新治療方法。
4. 解決小眾物種未被滿足需求的產品，如魚類和小反芻動物疾病治療產品。
5. 開發能對人類和動物醫學具有效益且具有新穎作用機制或新技術的產品。
6. 應對日益增加之動物和人類疾病威脅的產品，如可預防、控制和治療非洲豬瘟的產品。

　　透過對動物與獸醫創新議程中對「健康一體」（One Health）的重視，並借重於FDA本身對於各學科知識整合之能力，美國進而確立出四個關鍵目標與相關行動，包含支持具高度優先需求的科技與產品開發、使監管手段與現行社會趨勢相匹配、強化健康一體工作能力以面對未來創新挑戰、鑑別並解決新科技與新興健康威脅間的差距（表一）。

表一、植物與動物生物科技創新行動計畫關鍵目標與對應行動內容

目標	行動
1、支持具高度優先需求的科技與產品開發	實施獸醫創新計畫科學助手（VIP Sci-Assist）。 基因編輯的標準化分子特徵鑑定及評估。 檢測 ACTPs 捐贈者體內病原體。 提升 Precision FDA 與 HPC 平台效能。
	推動 VIP Fast-Step 專案來確定 VIP 審查流程中可承諾縮短時間的部分。
	制定加速獸醫和動物需求發展計畫，如加速罕見疾病治療和建設腫瘤卓越中心。
	繼續投資資料現代化，以重新設計 CVM 關鍵業務流程及其對應之資通訊系統。
2、使監管手段與現行社會趨勢相匹配	建立 CVM 監管現代化工作小組，審查並針對法律和政策變更給予建議，如透過變更法規和指導文件，符合 CVM 基於科學和風險的監管承諾。
	與外部利害關係人合作，確定潛在的流程改進可能，包括提高所有 CVM 產品審查效率的方法。
	透過實際行為使審核流程更加清晰，包含： 建立食品創新中心，提供一站式服務據點。 在可行的情況下進一步實施基於問題的審查（QBR）流程，以提高提交期望的透明度。 為創新產品開發者提供針對各種 FDA 監管之動物產品類型的客製化模板，以利促使他們提供 CVM 評估安全性和有效性所需的具體數據和資訊。
3、強化健康一體工作能力以面對未來創新挑戰	以融合式科學思維將 FDA 體制內的科學家和監管專家串連起來。
	招募、留住並持續培養世界一流的科學技術人才。
	制定並實施 FDA 健康一體實踐準則。
4、鑑別並解決新科技與新興健康威脅間的差距	組成創新探索工作小組，在整個中心展開工作並與首席科學家辦公室（OCS）合作，開發和實施各領域的新興技術監測方法，包括可能影響 CVM 監管工作的生物醫藥產品和動物及人類新型食品成分。
	對新興技術進行研究，使 CVM 能夠更好地將其工作與這些技術屬性結合。 進行基因編輯技術研究。 進行額外研究以支援各類型 IGA 產品中常見之評估和批准流程所需數據，像是使用不同物種、不同編輯技術或在不同用途別之研究。 進行研究以鑑定對 ACTP 效力至關重要的特徵。 開發並認可支持創新的新替代方法 (NAM)。
	開展並實施科學展望路徑。
	採用新穎的健康一體手法來應對上市後的合規性挑戰。
	鑑別新的方法和手段，確保已經批准之創新產品的整個生命週期安全性和有效性。
	利用整個機構的專業知識和計畫來應對新出現的人類、動物和環境健康威脅。

（美國農業部食品藥物管理局獸醫藥品中心；新農業辦公室摘整）

• 歐盟

　　歐盟動物保護觀念起源於屠宰動物擊暈指令 (74/577/EEC)，開創了減輕屠宰動物痛苦的先河，並在過後陸陸續續的提出各種改善指令，包含確立農場動物基本福利標準的「歐洲保護農場動物公約」(ETS No. 87)、涵蓋所有農場動物的最低保護標準的《農場動物保護指令》(98/58/EC)等，共同構成了全球最嚴格的農場動物福利體系，反映了歐盟從經濟角度向動物福利和道德關懷的轉變。在伴侶動物保護方面，則是起步於規範了寵物繁殖、買賣和福利要求，並限制了割耳、斷尾等美容手術的《歐洲保護寵物動物公約》(ETS No. 125)，隨著歐洲一體化，開始關注寵物跨境移動與健康問題，並一步步完善了相關的體系與納入動物疾病防治體系。

　　除了農場和伴侶動物的具體法規外，歐盟在更根本的基本法層面也確立了動物保護的法律地位，承認動物為「有感知能力的生物」，從根本上改變了動物的法律地位，將其從純粹的財產或商品提升為具有內在價值的生命，以上這些相關法律逐步建立了歐盟對伴侶動物的具體政策框架，形成了多層次的保護體系。

　　除了法律層面外，歐盟亦積極發展科技手段以強化動物保護的實施和監管效果，包含追蹤歐盟寵物流通的 TRACES 電子追蹤系統、監測和追蹤歐盟境內重要傳染性動物疾病而設計的綜合性疾病管理工具的動物疾病資訊系統 (ADIS)、藥物警戒 (Pharmacovigilance) 機制與應用於獸藥科技監管體系的 EudraVigilance Veterinary 系統與監管寵物食品成分的 RASFF (食品和飼料快速預警系統)，確保在藥物與食品獲批並上市後，其安全性和有效性仍受到嚴格監管，保障寵物的健康福祉和藥物安全。

　　歐盟動物保護體系經歷了從農場動物到伴侶動物的演進過程，並在基本法層面確立了動物為「有感知能力的生物」的法律地位。歐盟建立了全球最嚴格的農場動物福利體系。在伴侶動物保護方面，則聚焦於跨境健康和識別管理。但儘管建立一系列政策，卻因各成員國間保護標準不一，導致違法行為猖獗，為此，歐盟於2023年進一步推動《狗貓福利和可追溯性法規》提案，並積極發展科技監管手段，強化動物保護的實施和監管效果。

• 韓國

　　韓國的動物保護法 (동물보호법) 較我國早一些推行，於1991年因應國際趨勢所制定，以保護與確保動物之生命與安全、促進動物健康為原則，推動健全之飼育文化，培育國民對生命之尊重，邁向人與動物之和諧共存，並在日後不斷經歷修改精進，因應國內外情勢與需求，不但在2018年將動物保護政策之執行寫進韓國憲法當中，亦擴大保護範圍從單全犬擴大至鳥類、爬蟲類乃至兩棲類等具發達神經系統，能感到疼痛之脊椎動物，與推動相關規定與策略，包含動物福利強化計畫、伴侶動物銷售管理強化方案以及伴侶動物產業培育措施（表二），不但強化政府對伴侶動物之管理義務、責任與推動韓國動物友善文化，並進一步針對全球快速成長的寵物市場，傾國家之力，扶植韓國寵物飼料、治療、藥品與保險等產業，搶佔國際寵物版圖。

表二、韓國動物保護/福利相關推動策略內容概述

韓國動物福利強化計畫
願景	加強動物福利，實現人與動物幸福的 One-Welfare (動物保護法納入動物福利強化策略計畫)
目標	建立成熟的動物保護體系，不虐待、不遺棄動物 建立負責任的動物照護文化
策略與任務	加強動物福利，奠定強化基礎 (政策) 以動物福利為中心的法制改革 (認知) 提高社會對動物福利的接受度與意識 (統計數據) 定期調查並建立訊息整合系統 強化發布預防性政策 (照顧) 強化伴侶動物主人的照顧義務 (虐待) 範圍擴大，強化預防發生 (遺棄) 制定開通註冊等預防對策 (狗咬傷事故) 加強猛犬、事故犬的養育、營銷管理 (銷售/實驗/農場) 提高商業用途的管理與透明度 落實動物保護及福利後續措施 (虐待) 強化現場因應、處罰等實效性 (遺棄) 改善收容設施並重振收養
伴侶動物銷售管理強化方案
願景	建立基於動物福利的伴侶動物銷售體系
目標	生產犬動物登記 伴侶動物歷史管理系統 制定與實施規範業務規則，轉換為展覽業務許可制度
策略與任務	伴侶動物產業結構轉型 實施生產犬(母犬、種犬)登記制度 推動生產-銷售-培育各階段的歷史管理 強化網路廣告的合規性 以繁殖為主的產銷轉型研究 (中長期) 杜絕假借以庇護所之非法銷售行為 營利與非營利物理空間的劃分 明訂收容所內禁止商業活動的規定 促進私營動保設施接受遺棄動物 加強經營場所虐待飼養動物罰則與管理 加強老齡/病害動物管理與虐待處罰 擴大安裝閉路電視業務 轉為展覽經營許可制度並明訂管理標準 嚴正打擊非法經營，加強教育輔導 加強中央、地方、組織聯合查核與規劃 擴大對經營者的合規培訓 加強收養諮詢與收養前教育
伴侶動物相關產業培育措施
願景	加強動物福利，實現人與動物幸福的 One-Welfare (動物保護法納入動物福利強化策略計畫)
目標	(市場拓展)國內市場規模 (培育企業)國內價值1000億韓元以上 (加強出口)寵物食品出口
策略與任務	培育四大主力產業 寵物食品：制定特殊化制度及強化生產基礎 寵物保建：緩解診療負擔，提高診療透明與健保 寵物服務：擴充人力及建構服務擴散環境 寵物科技：培育初創企業打造數據生態系統 建構增長基礎設施 創新基地：寵物實證綜合基礎設施建設及營運 創業：加強風險投資及資金支援 研發：核心技術+新領域=擴大研發 海外出口產業化 從市場調查到本土化，強化市場擴張支援 建立出口支援體系及解除出口檢疫

（韓國農業振興廳；新農業辦公室摘整）

• 日本

　　日本動物保護雖然從1900年代初期就有初步相關法律，但直到1973年才有較為明確的動物保護管理法，將保護動物並禁止虐待與遺棄、普及愛護動物觀點與防止動物受人類危害等明確寫入法律當中，並在之後將「動物保護管理法」改名成「動物愛護管理法」，明確定義「動物愛護之基本」為「將動物的性命是做人命尊重，就算因實驗、取肉等理由需要取動物之性命，亦須考量其生理、生態、習性等，並盡可能不帶給動物苦痛，且懷抱感激與敬畏來進行性命之處理」，並明確規範相關管理責任，即動物之所有人亦或是持有者（包含業者以及飼主等）除需維持動物愛護之基本之外，亦需自主遵守社會之責任，並且確保包含動物叫聲、排泄物等動物行為不造成人命、身體與財產之侵害以及維護周遭生活之環境（表三）。

表三、動物愛護管理法基本方向與內容概述

施政基本方向	內容概述
促進國民對動物的愛護與管理	藉由學校、社區和家庭等教育相關團體，以及和動物保護組織、飼主以及學術研究團隊等合作，透過各種教育與宣傳活動，提升全民對動物愛護與管理的關注和認知理解，以提高自主參與相關活動之意願
推動長期且全面之體制與策略	對於家庭動物、展示動物、實驗動物、產業動物等，推動長期且全面之政策，範圍涵蓋宣傳與知識普及、飼養管理、疾病預防、數量監管和研究調查等領域。
多方合作	促進國家、地方政府、獸醫師協會、業界團體、動物愛護團體、學術機構等之間的合作，推動動物愛護與管理政策之執行。
強化基礎	藉由培訓動物愛護推進員、支持相關團體、完善動物愛護管理設施，以及調查研究等方式，強化政策執行的基礎設施和能力。

（日本農林水產省；新農業辦公室摘譯）

三、總結

　　國際動物保護法的進程上，基本都是從經濟動物逐漸往伴侶動物延伸，甚至逐漸覆蓋到包含野生動物的生存乃至健康醫療權益，除了立法保障健康與生存權益外，包含美國、歐盟與韓國等國家亦會推動伴侶動物產業促進之相關策略，一方面保障國內伴侶動物食品健康與充足的醫療資源，另一方面搶占自己國家乃至國際快速成長的伴侶動物市場與相關研究聲量。

　　回歸臺灣，雖然我國早已跟隨國際趨勢與社會期望，逐漸完善動物保護之法律與成立相關之機構確保法律之執行與監管，甚至在民間已有保險公司推動寵物保險，確保伴侶動物的食品健康與醫療權益。但可惜的是，在動物保護相關法律地位以及對藥品與食品產業之開發支持、監管範圍與成份規範等配套措施上，仍存在優化的空間。再者，長期以來缺乏對於相關研究開發與創新的重視與資源支持，此些認知差距以及不確定性皆對於相關科研發展的潛在進入者造成嚇阻，因而形成研發、市場與行政體系間相互牽制的情況，是亟需要作出改變的癥結點。

　　為此，建議我國公部門及伴侶動物產業相關利害人，未來應更著眼於市場需求的服務及產品缺口，除了持續累積國內開發量能與更新相關規範外，在研發部門更要重視跨領域資源共享、合作的彈性，避免守舊在單一知識領域中，而侷限了任何發展可能。就如其他標竿國家一樣，藉由我國強勢的畜產動物科學、獸醫學及先進資通訊實力，以強帶弱，在擴大自身優勢的同時積極開發伴侶動物新藍海。

四、參考資料

1. 湯夢汎（2013）。近年來臺灣寵物產業發展情形及相關管理措施。農業部農政農情，247期。https://www.moa.gov.tw/ws.php?id=2446815
2. 許桂森（2005）。因應動物保護國際化的變革與作法。農業部農政農情，158期。https://www.moa.gov.tw/ws.php?id=9681
3. 日本文部科學省（2006）。研究機関等における動物実験等の実施に関する基本指針 https://www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/nc/06060904.htm
4. 日本環境省。寵物食品安全法。https://www.env.go.jp/nature/dobutsu/aigo/petfood/index.html
5. 韓國立法院（2025）。動物保護法。https://www.law.go.kr/법령/동물보호법
6. EU. (2023). Animal welfare proposals and Communication adopted by the Commission on 7 December 2023. https://food.ec.europa.eu/animals/animal-welfare_en
7. U.S. FDA. (2018). Biotech Innovation Action Plan.
8. U.S. FDA. (2023). Animal and Veterinary Innovation Agenda.
9. EU. (1995). 《阿姆斯特丹條約》第24號議定書 http://www.eurocbc.org/page673.html
10. EU. 《里斯本條約》第13條 "Article 13 TFEU" https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_13/oj/eng
11. EU. (1978). 歐洲保護農場動物公約 (ETS No. 87) http://hrlibrary.umn.edu/euro/ets87.html