WTO應對各國因應COVID-19疫情所採取的農業支持計畫和出口限制措施進行嚴格審查
2020/07/30 @國際
示意圖
世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）農業談判特別會議（Special Session of Committee on Agriculture, COASS）於今（2020）年6月18日舉行，在會中會員們審查各國因應新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情危機所採取的農業支持計畫與出口限制措施，並呼籲各國農業部門應提高因應COVID-19疫情所採取貿易相關措施的透明度。凱恩斯集團（Cairns group）、渥太華集團（Ottawa Group）以及由加拿大代表的共同提案國 等WTO會員在會中說明其倡議與行動，透過開放和可預測的貿易來確保糧食安全。
此次會議是WTO自封鎖期間以來首次舉行的面對面會議（實體會議），並輔以虛擬會議使會員們也可參與。COASS主席盧森堡大使迪斯泰法諾（Christiane Daleiden Distefano）表示，共有55個代表團出席實體會議，215位與會者參加虛擬會議。
有關COVID-19疫情危機的倡議和聲明
WTO會員說明近期各國因應COVID-19疫情危機透過「開放和可預測的貿易」來維護糧食安全的舉措，其中包括由加拿大代表提出的聯合聲明（WT /GC/208/Rev.2-G/AG/30/Rev.2）、凱恩斯集團倡議（WT/GC/218, G/AG/31, TN/AG/44）和渥太華集團聲明（WT/GC/217）。凱恩斯集團是農產品出口會員組織，而渥太華集團形容自己為支持改革以應對多邊貿易體系挑戰的一個由WTO會員組成的小型國家集團。
日本和歐盟（G/AG/GEN/159）分別發表有關出口限制監控的聲明以及各國農業部門因應COVID-19疫情所採行相關措施的臨時報告（ad hoc report）。
許多共同提案國表示完全支持由加拿大代表提出的聯合聲明，該聲明 中表示不會採取「對會員及其人民的糧食安全、營養及健康產生負面影響」的貿易限制措施。非洲國家集團強調非洲面臨眾多挑戰，並堅持維護《農業協定》（Agreement on Agriculture）第6.2條 的政策空間，以支持低所得或資源貧乏的農民。非洲、加勒比和太平洋國家集團（The African, Caribbean and Pacific group of members, ACP）對各國實施的出口限制、大型刺激計畫和其他措施可能透過「全球農產貿易失衡的刺激而加劇COVID-19疫情的影響。」
應確保各國因應COVID-19疫情所採取的出口限制措施具有「針對性、適當的、透明度、臨時性並應符合WTO規則」，凱恩斯集團提議應對各國因應COVID-19疫情所採取的農業支持措施進行更嚴格的審查，包含由WTO秘書處追蹤、農業委員會定期討論以及建立一個自願且由會員推動的WTO COVID-19疫情農業工作小組。另一個會員呼應凱恩斯集團對開放和功能完善的國際貿易市場以支持全球糧食安全的倡議，並認為這是實施糧食自給政策的陷阱。同時，一個已開發WTO會員要求共同提案國應「說到做到」（walk the talk），並善盡透明化義務向農業委員會提交其因應COVID-19疫情措施的臨時報告。
13個WTO會員在渥太華集團的聲明中誓言採取貿易政策行動，以支持包容性、永續性和回復力的經濟復甦」，並同意調整或制定貿易規則，以引導合作政策來應對未來的全球危機。該集團並呼籲各國應採取集體行動，以實現開放和可預測的農產貿易，以及WTO會員應「以身作則」（lead by example），儘快取消因應COVID-19疫情採取的貿易限制措施。數個會員表示贊同，並認為現在正是時候是WTO部署實施渥太華集團提議的行動計畫。
日本和歐盟發表聲明，應加大提高透明度的推動力度。日本注意到許多會員並未如期向WTO通報因應COVID-19疫情採取的出口限制措施，並要求會員應及時通報、說明造成延遲通報的原因，以及儘快取消暫時性的出口限制措施。
歐盟說明各國農業部門因應COVID-19疫情所採行農業相關措施的臨時報告（G/AG/GEN/159），並要求會員仿效並通報其出口限制措施。歐盟表示，「各國採行出口限制的透明度和規範將是我們邁向MC12的關鍵要素。」還強調會員必須遵循現有的WTO承諾，並警告在COVID-19疫情期間各國刻正實施的大型補貼計畫「有違反現行境內支持限額的風險。」此外，歐盟還提及與非洲聯盟和聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）組成聯合工作隊（joint task force），以支持非洲的農業食品部門並協助因應COVID-19疫情對農業造成的影響。
數個會員發言分享其為因應COVID-19疫情危機對農業造成影響所採行措施的相關資訊，但一個開發中會員警告，部分會員試圖禁止對醫療產品及農產品實施出口限制或為因應「暫時性」危機而推動「永久性」關稅自由化。對開發中國家而言，出口限制是WTO的一項政策工具，但對防止國內基本必需品的嚴重短缺 至關重要。數個會員並要求會員應對COVID-19疫情制定一項「平衡、包容和準確的」因應措施，並著重解決農業境內總支持（Aggregate measurement of support, AMS）長期以來的不對稱性情形，亦即應削減貿易扭曲之境內支持。
各國因應COVID-19疫情所採行之農業支持計畫受到質疑
WTO會員對各國因應COVID-19疫情所採取的農業相關措施（G/AG/W/206）提出近60個質疑，除了應說明其所採行之出口限制措施外，還對主要經濟體為因應疫情危機而提供的大型農業支持計畫提出許多質疑。
許多質疑是針對美國在今年4月17日實施總值190億美元的新型冠狀病毒肺炎糧食援助計畫（Coronavirus Food Assistance Program），其中160億美元是向農民和牧場主提供的直接給付。美國表示，所有質疑的回覆已上傳至WTO農業資訊管理系統（Agriculture Information Management System, AIMS），並將在2019-2020及2020-2021年通報這些計畫，且這些計畫符合WTO規則。美國宣稱，該援助計畫只適用於前一期的生產（或庫存），因此不會扭曲生產者種植決定。
會員們歡迎美國的回覆並對該援助計畫的規模表達關切。部分會員要求美國對此大型預算指定的補貼類型作更詳盡的說明，並暗指美國應取消這些暫時性的措施。美國表示，該援助計畫仍在進行中，且無法預見該計畫將會如何通報。此外，美國將會一一檢視會員所提出新的質疑並作出回應。
加拿大回覆會員對其採行多項COVID-19疫情因應措施的質疑。啟動總值5,000萬加幣剩餘食品購買計畫（Surplus Food Purchase Program）的目的是處置被認定為供應過剩的食品。考量即將停止處置供應過剩的牛奶，加拿大將提高加拿大乳業協會（Canadian Dairy Commission, CDC）的借貸限額，從3億加幣提高至5億加幣來為其運作提供更多的彈性，並根據該計畫所購買的產品再以原價賣給乳製品加工廠。談及歐盟因應COVID-19疫情採行之境內支持措施，歐盟重申其市場措施是在有限預算內（少於8,000萬歐元）針對確定標的進行補助，以確保其農業部門具有足夠的流動性。所有新的境內支持計畫皆應遵循其對WTO境內支持的承諾。對鄉村發展的支持在確保其符合綠色補貼。透過《反托拉斯競爭法》（anti-trust competition law）暫時的減損使經營者能共同穩定市場。
澳洲、紐西蘭和日本還各自回覆有關國際空運支持計畫的問題。鑒於COVID-19疫情蔓延導致空運能力急遽下降，該計畫是向航空公司提供補貼，以使部分關鍵的國際供應鏈保持運作，且並不是向單一出口業者提供補貼。
出口限制措施刻正審查中
會員們對吉爾吉斯、北馬其頓、泰國和烏克蘭等4個會員表達感謝，其已向WTO通報其採行之出口限制措施，並提出後續問題。
泰國表示，其對稻米實施的出口限制生效期間為3月26日至4月30日，該措施是暫時的，並已通報WTO。烏克蘭表示，自2011-2012年以來其並未對小麥實施出口限制，因此經濟發展部與穀物生產者於今年3月30日簽署的瞭解備忘錄（Memorandum of understanding , MOU）並不具有約束力。至於對蕎麥實施的出口限制，烏克蘭認為其是開發中國家，且不是蕎麥的淨出國，因此不受《農業協定》第12條第1（b）款規定「任何會員實施禁止出口或限制出口前，應儘可能事先以書面通知農業委員會」的義務。北馬其頓解釋，作為小麥的淨進口國，其對小麥和雜麥（墨斯林）實施出口限制是為回應鄰國塞爾維亞對小麥粉實施出口禁令，目的在防止這些產品出現嚴重短缺。
會員們還審查其他會員採行的出口限制措施，包括柬埔寨、埃及、薩爾瓦多、宏都拉斯、哈薩克、緬甸、羅馬尼亞、俄羅斯、塔吉克、土耳其和越南。會員們提出的主要問題與未善盡通報義務以及實施出口限制的正當性有關。
第93屆農業委員會會議與COVID-19疫情資訊說明會
迪斯泰法諾主席對會員進行生動且富有建設性的討論表示感謝，並強調農業委員會審查職能的重要性。展望未來，正值COVID-19疫情蔓延各國封鎖條件已獲減緩之際，會員們同意，暫停的第93屆農業委員會會議將於今年7月27恢復舉行。同時，請WTO秘書處舉辦一次有關COVID-19疫情和農業資訊說明會，並邀請疫情期間從事農業政策監控的相關國際組織向會員說明其工作成果。此外，COVID-19疫情和農業也將納入後續談判會議的議程項目。
會員們表揚WTO秘書處在其專用的COVID-19疫情網頁上追蹤所有會員採行之貿易相關措施。部分會員建議，透過加強WTO的貿易監控並連結彙編COVID-19疫情資料庫，將有助於WTO認定各國所採行之農業相關措施。
農科院農業政策研究中心 陳逸潔、王惠正、李沅融編譯
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