:
意見回饋

保障我國糧食安全之關鍵策略

2018/08/13

保障我國糧食安全之關鍵策略

 

保障我國糧食安全之關鍵策略

 

財團法人台灣綠色食品暨生態農業發展基金會

陳文德秘書長

 

 壹、國際情勢

 一、全球糧食需求緊迫

 2017年全球人口超過75億人,對於稻米、小麥及玉米、大豆等供食用或飼料用的農糧穀物消費數量達到25億公噸;到了2050年世界人口預計達到98億人,面對持續上升人口,供食用的農糧穀物需求上揚,加上經濟成長帶動畜禽及水產品需求提高,這些養殖畜漁業發展又仰賴飼料亦將增加供給。聯合國糧農組織(FAO)預估至2050年全球穀物需求將提高超過三成以上,因此該組織深切關注糧食安全問題。

二、農漁畜產品供應面臨之挑戰

 糧食需求面增加,其他產銷因素也面臨諸多不容忽視的挑戰,諸如:

1.全球氣候變遷因素:溫室效應導致海平面上升,造成沿海地區農地縮減,威脅動植物的生長環境;極端氣候致災害頻傳,更影響農業穩定生產與供應。

2.全球榖物增產動能降低:從1960年代糧食以來,全球穀物增產率每十年就降低兩成,2050年穀物需求達33億公噸,要達到該目標,每年穀物成長率要超過1.5%以上的高度水準。

3.資源使用的競爭:隨著人口增加,種植糧食面積壓力,但民生與工業用途對於土地、水源與能源需求提高,對於資源競爭也將更為激烈。

4.糧食耗損數量龐大:聯合國估計一年糧食的損耗與浪費約13億公噸,約占供應量的三分之一,倘若減少25%糧食損失與浪費,就足夠讓飢餓的人溫飽。

5.部分地區人口高度集中:未來中國與印度人口數將超過25億人,約占全球人口的三分之一;隨著經濟蓬勃發展,人民對農漁畜產品需求更為迫切,一旦產銷失衡,將造成穀物價格的嚴重衝擊。

6.經貿自由化的體制:迫使許多國家開放市場調整生產結構,更形依賴進口,對維護糧食安全是否更有保障,將引發更多論戰與爭議。

貳、我國情況

ㄧ、糧食自給率偏低

 自民國55年我國開放大宗物資進口,國內雜糧面積逐漸萎縮;民國77年7月1日又宣布大宗物資自由化進口,至民國91年我國加入WTO後必須開放市場與降低關稅,加上國際穀物價格長期低廉,使得我國農民種植雜糧意願低落,國內近年來糧食自給率僅略高三成,成為糧食進口國。以民國104年為例,國內自給率超過8成以上的種類為蔬菜類(88.5%)、果品類(86.8%)、蛋類(100)%、水產類(189)%;肉類為75.5%;其餘均不足3成,依序為乳品類29.7%,穀類為26.6%,薯類為25.9%,糖及蜂蜜為10.2%,最低為子仁及油籽類之3.5%。當年農產品出口值49億美元,進口值為145億美元,入超將近100億美元。

 二、糧食消費結構改變

 國內稻米、小麥消費消費替代性相當明顯,每人食米消費量降幅很快,麵粉消費增加,迫使國內推動稻田轉作、休耕。另外國人攝取食物中PFC(P:蛋白質;F:脂肪;C碳水化合物)熱能攝取比值亦偏離理想目標,在碳水化合物攝取之比率偏低;而脂肪攝取量偏高,飲食西化,加劇糧食進口的依賴。

 三、國內糧食耗損嚴重

 臺灣一年糧食耗損及浪費數量,占供應量之27%,若能減少浪費及損失,則能降低對進口糧食的依賴,減少糧食輸入數量。

 參、保障糧食安全

 一、糧食安全定義
   西元1996年世界糧食安全高峰會議將糧食安全定義為:「任何人在任何時候,均能實質且有效的獲得充分、安全且營養之糧食,並迎合其飲食及糧食偏好,以確保活力健康生活」。西元2007年,在羅馬舉行的「有機農業和糧食安全國際會議」將糧食安全的含義界定為多層面:

 1.糧食供應:通過境內生產或進口,可得到充足的優質糧食。

 2.獲得糧食的機會:係指每人得到營養的膳食且獲得充足資源的機會。這些權利被定義為根據各自所在社區的法律、政治、經濟和社會安排,每個人所擁有的支配全部商品組合的權利。

 3.糧食穩定性:要實現糧食安全,一個民族、一個家庭或個人必須在任何時候都能獲得適當的糧食。遇有經濟或氣候危機等突發事件,或季節性的糧食不穩定週期性的事件發生時,不致有獲得糧食的危險。

 4.糧食的利用:通過合理的膳食、清潔飲用水、衛生和保健利用糧食,達到滿足生理健康所需的營養平衡狀況。
    由上述的定義,糧食安全的範圍包括穩定的供應與穩定分配與消費,尚包含確保均衡營養與熱能的提供,以及潔飲用水、衛生和保健利用等概念。
   
 二、提升糧食自給率的爭論

 有些學者從糧食危機及糧食禁運的歷史觀點;從支持經濟發展、提高鄉村經濟活動的經濟觀點;從政治穩定觀點以及生態維護觀點等指出,糧食自給為糧食安全的主要支柱,各國不應輕易放棄糧食自給的追求。惟有些學者認為追求糧食自給並不適合,主張以全球分工、效率來處理糧食供應問題;只要掌握穩定進口來源,就可以確保糧食安全;追求糧食自給採取生產補貼,也造成無效率生產以及將扭曲世界貿易增加消費者支出等論點。

 聯合國農糧組織在2016年刊登加拿大學者Jennifer Clapp的ㄧ篇文章,對於各國考慮糧食自給率的議題,應考量有更多面向或政策目標納入思考,例如糧食安全、經濟因素、政治安定、農村穩定等納入分析來做決策,並就ㄧ些重要指標加以評估:
(一)向國外採購糧食來源時,其供應來源為少數國家或有限的貨源;
(二)國家人口眾多,卻對某些特定的糧食種類有高度需求;
(三)進口糧食的供應國家、其供應能力有下滑的現象;
(四)糧食價格面臨持續性上漲;
(五)生產環境變化,糧食生產不穩定;
(六)國內倚賴的現金或經濟性作物價格趨跌,外匯賺款減少,支應進口糧食經費卻增加;
(七)面臨戰爭或禁運等偶發事件,糧食貿易管道有中斷之虞時。

 另外世界各國有糧食淨出口國亦有糧食淨進口國,不同陣營對糧食自給率觀點與決策當然不同,由歐盟、日韓等淨進口國的政策,不難發現其重視糧食自給率問題。

三、提升糧食安全途徑

 以台灣現階段每年進口重要五大穀物(玉米、大豆、小麥、大麥及高粱)數量超過800萬公噸的狀況下,追求糧食安全就必須縝密規劃:
(ㄧ)國外穩定的供應來源,分散糧食進口國,積極進行海外農業投資或與國外農企業合作。
(二)降低糧食的損耗與浪費,可相對減少進口數量,提升自給率。
(三)擴大國內生產或活化休耕田,生產的農產品具有替代進口性質者,亦可減少進口量,提高糧食自給率程度效果最佳。但擴大國內生產種類應有所選擇,以免生產過剩導致產銷失衡。
(四)促進農產品外銷,有提升自給率的效果。
(五)調整國人膳食結構,降低食物中的油脂攝取量,除了有益國人身體健康,也能適度降低進口壓力。

肆、國內糧食安全議提建議事項

 國內要重視糧食安全,除盤點上述政策措施外,對於未來發展趨勢更需掌握,以例規畫布局,例如國發會預估到西元2061年臺灣地區人口約1837萬人,比目前減少兩成,且國內人口的高齡化程度越加明顯,這種長期人口數的變化與年齡層改變,針對糧食產銷結構的改變,在施政上應預為籌謀規劃。

 一、在國內生產結構調整之研究

 政府推動大糧倉計畫在2020年糧食資給率提升至40%。但具體規劃內容代驗證,但單靠雜糧面積增加3萬公頃,依據研究評估約僅能提高糧食自給率1.3%。為達該目標必須強化以下幾項研究:

 1.研究增產各類糧食(以面積或以重量計)增加糧食自給率的比率:評估各類糧食增加種植或養殖的面積,以提升自給率目標;評估各類糧食增加種植或養殖的面積,據以確實評估農糧、畜牧及水產品增產的品項,且選擇不致發生產銷問題的種類;配合國土規劃、土地狀況、農業用水資源、作物分布等資料套疊,加上現有之資源規劃增產所須種植或養殖面積與地點適地適種,才能有效提高糧食產量與迴避產銷失衡。

 2.研究配合農業資源,規劃各類糧食生產專區:現行耕種制度較為複雜,尤其在旱作區種水稻時抽取地下水灌溉,造成地層下陷問題。研究可配合之農業資源,積極規劃各類生產專區,如水稻區、雜作區、果樹區、蔬菜區等,對於土地利用型作物,更可集中地點,使農業資源有效運用,吸引年輕人擴大經營規模,有利於未來改善經營結構。

 3.從農企業經營方式,帶動產銷結構的調整:國內農業經營規模小,農村勞力老化,對新的政策、技術、知識、觀念傳遞緩慢;供貨品質不一、不穩定;經營效率較低;經營結構的轉型與六級產業提升的不易;對於生態環境維護與永續發展觀念不足。如何建立農企業與農民結合機制,研究最佳發展模式引領農民快速落實技術與觀念,提升農民所得,安定農村,並維護生態環境。

二、從經濟效益與農業生態服務延就

 1.研究旱作輪作制度與大專業農經營規模:大宗雜糧如硬質玉米增產不至有產銷之虞,現大糧倉計畫列為推動主軸,請專業農配合辦理,但專業農ㄧ年重ㄧ次作物,不符合效益。國產雜糧區輪作制度建立刻不容緩,適度提高複種指數,才能增加農民收益也協助提高糧食自給率。

 2.研究國產雜糧加工計畫:雜糧具有高纖維、多種營養成分,在國外雜糧麵包盛行,國產雜糧除飼料用途外,更應提升用於食用用途,改善國人的膳食結構。

 3.糧食生產對農業生態服務的影響研究:糧食安全與永續發展必須兼顧,農業的生態係服務包含食物、乾淨水源等供給性服務;氣候調節、水質淨化等調節性服務;以及教育、文化等服務。農作物不同的栽培方式與農藥、肥料施用對農業生態服務效益,宜加以研究校亦,提供未來綠色補貼的參考。

三、強化農產品國際行銷布局研究

 1.研究有競爭力冷鏈行銷系統:發展快速且精確的檢驗技術,減少病蟲害擴散風險,管控農產品品質,並開發具競爭力之冷藏、冷凍農產品或加工發展冷鏈行銷系統,或是研發農產運輸時延長保鮮時間的方法,以維持長時間儲運的高品質與減少儲運病害所造成的損失,並協助農產開發與行銷企業積極拓展農產品海外市場。

 2.研究由國內大型農企業與國外農企業合作:對國內需求量大而生產不足之大宗穀物種類,藉由租地來建立海外農業基地種植穀物雜糧等作物的方式,因社涉及邦交予簽約問題,不易推動。為穩定國外來源,應研究與大型農企業合作以跨國企業合作方式,掌握貨源,確保糧食安全。

伍、未來展望

 自民國102年正式推動休耕田活化計畫開始,休耕給付的期作面積由原本的20萬公頃,至105年降為7.5萬公頃,休耕支出減少了35億元;而上述提及之相關措施有助於加速農業結構的調整與農地利用,搭配鼓勵大專業農的輔導措施能促進青年農民務農與擴大經營,幫助提高產品競爭力與糧食自給率,並穩定糧食安全與農村安定。以民國101年為例,我國花費1008億元新台幣於糧食進口;鼓勵國內種植硬質玉米或大豆等,同時也能減少外匯購買糧食的支出,達到節能減碳與協助維護地球生態環境的最終目標。

 此外,糧食安全與永續發展必須兼顧,應審慎評估不同栽培方式與藥劑施用所延伸之正面效益及負面影響,盡可能降低農業活動進行時對生態環境的損害。而統計單位所提供之統計資料為政策決策的參考,統計資料與業務單位對於各種產品產量如有差異宜審慎檢討,業務單位對於產量或捕獲量的資料亦應力求精準,維持數據的標準性與正確性,提供政策決定依據。

 

陳文德
陳文德 秘書長
財團法人台灣綠色食品暨生態農業發展基金會

: