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推動對地綠色給付計畫之評析與政策建議

2018/12/14

推動對地綠色給付計畫之評析與政策建議

推動對地綠色給付計畫之評析與政策建議
逢甲大學國際經營與貿易學系  楊明憲教授

壹、    現況分析

一、    保價收購政策影響
  我國自民國63年開始實施稻穀保價收購政策以來,實施迄今已逾40餘年,堪稱在所有農業政策中實施最久的政策之一。由於以保證價格鼓勵增產,並以優於市場價格水準收購,因此達成支持農民所得與確保安全存糧的目的;同時因政府持有大量公糧,故兼具有糧價平抑穩定的功能。然因保價收購一枝獨秀,也使得農業生產嚴重傾斜稻作,造成生產結構失衡與政府財政負擔沉重的問題;而且收購只重量不重質,影響稻米品質的提升。稻穀保價收購政策屬於境內支持措施,因扭曲市場機能及資源配置,是列為世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)農業協定要削減的範疇,日韓兩國早已相繼廢止保價收購,但我國仍不為所動。

二、    過去改革問題
  保價收購所衍生的問題政府也早已注意到,故在民國73年起開始推動稻田休耕轉作政策,希望減少稻作生產、休養稻田,或轉作其他作物,以有效促進農地資源利用。不過,因為其他作物的產製儲銷技術與設施等配套不似稻米產業健全,因此轉作面積有限,同時產生更多的連續休耕或廢耕面積,也形成我國稻米生產過剩、大量閒置農地資源,卻又同時進口許多穀物雜糧之矛盾現象。如何提高我國糧食自給率及有效運用農地資源,也成為政府在農業政策上需要改革之處。因此,政府終於在102年為活化農地修正規定休耕給付只領一期,以杜絕連續休耕的問題,但卻也造成公糧收購暴增的問題;顯然的,稻穀保價收購與休耕轉作具有高度的政策連動關係,任一政策都不能只有片面改革。
  「調整耕作制度活化農地計畫」實施期限原至105年底,為周全規劃下階段中程計畫及配合「稻作直接給付與保價收購雙軌併行制度」試辦結果同步檢討,該計畫業報經行政院同意執行期程展延至106年。為利107年接續計畫之推動,經擬具「對地綠色環境給付計畫」,並提報農委會主管會報討論後據以修正。

三、    對地綠色環境給付計畫
  「對地綠色環境給付計畫」揭諸的願景目標為:調整稻米產業結構,平衡稻米供需;獎勵重點發展作物,維護糧食安全;轉型綠色環境給付,加乘友善耕作。未來因應策略方向為:
(一)    調降稻作面積輔導潛力作物:1. 建立水旱輪作耕作制度;2. 加強適栽作物產銷輔導;3. 篩選具潛力作物納入契作補貼。
(二)    輔導優質稻米生產提升稻米品質:1. 擴大推廣水稻優良品種;2. 結合稻米產銷契作集團產區;3. 推動稻作直接給付與保價收購雙軌並行。
(三)    推動大糧倉計畫增加國產雜糧:1. 劃定雜糧生產區位與品項;2. 建立雜糧生產及採後處理技術環境給付;3. 建構產銷供應鏈及行銷策略。
(四)    獎勵友善耕作扶植有機農業:1. 獎勵有機及友善環境耕作;2. 推動有機農業環境補貼,擴及非基期年與友善耕作農地,促進有機產業發展。

  該計畫所提出的條件式堆疊補貼概念,針對不同項目予以給付,且可個別加總,給付項目如下:
(一)    稻作直接給付:若農民選擇不參加稻穀保價收購,則可請領直接給付,另鼓勵參加契作集團產區,可再額外獲得獎勵。
(二)    轉作獎勵:獎勵具競爭力轉(契)作作物、契作進口替代、契作外銷潛力,以及重點發展作物之生產。
(三)    生產環境維護獎勵:以獎勵生產環境維護名義取代過去的休耕給付。
(四)    友善環境補貼:對於有機轉型期、有機驗證,以及從事友善耕作者予以補貼。
(五)    耕作困難地:不適耕作農地無法配合調整生產,地主已領取連續休給付多年為避免流於長期福利津貼,並對於配合復耕農民有失公允,另訂落日期程。

  基本上,「對地綠色環境給付計畫」係將稻穀保價收購與稻田休耕轉作之政策內容合併成單一計畫,將從107年起實施至110年,為期4年。計畫名稱強調「對地綠色環境給付」,肯定農業生產具有環境效益,但實際上獎勵或補貼方式仍不脫過去「對物給付」的概念,故現階段宜強化對環境效益之論述,強調是因該作物生產所帶來的環境效益,而非以往單純的補貼。若未來有更多作物納入在該計畫獲得獎勵或補貼,且與不生產的生產環境維護所獲待遇一致,則終將實現「對地給付」的理想。

貳、未來趨勢

  基於稻穀保價收購政策實施已久,國內外情勢及時空環境已有顯著不同,國內時有改革保價收購之呼籲,且WTO農業協定要求持續削減境內支持之規範,故該政策有改革之必要性。為避免影響市場機能和資源配置,學界曾提出與所得分離之直接給付政策,是擺脫傳統的價格支持或補貼的根本之,107年起實施的「對地綠色環境給付計畫」即具有如此的政策涵義,但仍不足達成全面實施「對地給付」,部分原因是須與國土計畫法的農業生產區結合。國土計畫法雖已於105年底通過,六年內預計再以子法來訂定實施細節,其中涉及需要地方政府再劃設農業生產區之區位與面積,依時程換算,最快在112年起才有可能確認法定的農業發展區或農地,並以之與獎勵或補貼結合,始有可能推動「對地給付」。
  然而,以美國推動對地直接給付,或韓國廢止稻穀保價收購改採固定給付的經驗,皆因大地主獲取鉅額給付,造成社會不佳觀感而有所調整,而且也造成政府更大的財務負擔,以及我國向來存在地主與承租人之利益分配問題,這些國外經驗或問題均有待後續推動時的考量。

參、策略項目與重點

一、持續實施並檢討「對地綠色環境給付計畫」
  由於107年起實施的「對地綠色環境給付計畫」,僅將稻穀保價收購調整為提供稻作直接給付之選擇,並將休耕給付改採生產環境維護獎勵名義,以及仍持續辦理轉作獎勵,與目前政策實施內容差異不大,可視為後續推動「對地給付」的先驅計畫,以期降低對於保價收購之依賴、正名休耕具有生產環境維護之功能,逐漸導入對地綠色直接給付之觀念。不過,因為有關轉作仍停留在「對物給付」的概念,且仍有許多作物(例如果樹、花卉)並未納入獎勵或補貼,顯然對於同樣利用土地種植的農作物有不同待遇,未來如何順利與「對地給付」接軌,仍存在著政策改革需加以考量之處。因此,在110年「對地綠色環境給付計畫」實施屆滿之前,有必要對於該計畫實施之成效,包括農民觀念及參與計畫情形、生產結構改變、政府財政負擔變化等進行分析,同時配合國土計畫法農業發展區之劃設,評估後續推動「對地給付」的可能性,並模擬設算不同給付條件及金額所造成之影響。

二、研擬規劃對地給付方案
  我國農地法定耕地面積屬於農牧用地有76萬公頃,包括特定農業區、一般農業區、森林區,以及山坡地保育區,以使用類型而言,又有分為農糧作物、養殖漁塭、畜牧使用、林業使用、休閒農場、農村再生設施、農水路使用,以及潛在可供農業使用等類型,因此,農地可依分區與分類進行使用管理。若未來要推動對地給付,則有必要依分區與分類的農地使用條件進行評估,尤其著重於財務支出、糧食自給,及農業生產結構之影響。此評估結果,可作為對地給付方案研擬的依據與準備,進而提出符合對地給付的條件、範圍與金額,以有助於未來政策改革之順利施行。

三、研擬糧食安全與糧價穩定方案
  雖然稻穀保價收購政策因扭曲市場機能,影響農業生產結構與發展,但政府藉由該政策持有公糧,可確保糧食安全及糧價穩定,亦有政策上的正面功能。惟在逐漸以對地給付取代保價收購之後,如何確保糧食安全及糧價穩定,實有必要同時考量可能措施,包括由政府以市價收購公糧、進口配額的分配機制,或是建立稻米交易市場等。同時,也有必要參考日韓廢止稻穀保價收購政策之後有關糧食政策操作的經驗,以避免顧此失彼的結果。

肆、產業影響與農業發展
  從「對物給付」改為「對地給付」,作物生產將不再依賴政策獎勵或補貼之引導,而需回歸市場走向,將可真正發揮市場功能。依市場功能之價格訊息決定資源配置與作物生產,理論上,將可使資源配置效率提高,並增進農業生產力與競爭力。然而考量我國為小農經營,在開放經濟之下,將很難與進口農產品在價格上競爭,未來有可能發展成幾個面向:因缺乏價格競爭力,故努力於提升品質,或強調在地生產的新鮮與安全可靠;若非價格競爭策略不可行,則農業將往非生產面來發展,譬如休閒農業、生態旅遊,或單純的生產(生態)環境維護。這些發展面向都將因對地綠色環境給付(或對地給付)的支持,而使我國農業生產及生態呈現多元化的發展型態。

楊明憲
楊明憲 教授
逢甲大學國際經營與貿易學系
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