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確保農民收益與建立農業所得安全網之策略規劃

2018/10/25

確保農民收益與建立農業所得安全網之策略規劃

確保農民收益與建立農業所得安全網之策略規劃

逢甲大學國際經營與貿易學系  楊明憲教授

 壹、 前言

 農業是靠天吃飯的產業,農業生產經常面臨颱風、豪雨、低溫、乾旱等不利氣候的影響,尤其近來因氣候變遷明顯以及極端氣候頻繁,導致產量常常處於高度不確定狀態。因為產量變動劇烈,也直接導致農產品價格的暴漲暴跌,特別是在開放經濟之下,又因貿易自由化的趨勢,使得境內價格更有下跌走向。但不論是產量減少或價格下跌,在在影響農民的收益,也就是使得農民收益變得更加不穩定。由於農業報酬相對低於非農業經濟活動,加上收益的不穩定,長此以往,將影響我國農業發展及糧食供應,因此,如何確保並穩定農民收益,即成為非常重要的政策議題之一。

 貳、 現況分析

 一、 我國農業保險推動

 傳統上,我國均以產品價格支持或要素補貼的方式,來達到支持農民所得的目的。但是這些屬於WTO(世界貿易組織,World Trade Organization)農業協定的農業境內總支持,列入必須削減之AMS(Aggregate Measurement of Support)的範疇,不具未來性,故一直是政策所需改變的方向。

 反觀世界各國大多已實施農業保險,作為因應生產風險並確保農民收益的方式,我國研議農業保險數十年,終於在民國105年開始試辦高接梨保險,以及106年擴大試辦的釋迦、芒果、養殖保險等,惟投保率仍相當低,距離達到大數法則以分散風險之目的,並使農業保險可長久實施仍相當遙遠,但畢竟農業保險在我國總算跨出第一步。

 政府在農業保險的支出,係屬於WTO農業協定中的綠色措施,不需列入削減範疇,可提供作為農民風險管理工具,邁向現代化經營,不同於傳統依賴政府的價格支持或補貼方式,故具有未來性。然而,我們也不宜將穩定農民收益的目標完全寄託在農業保險,因為依美國經驗而言,農業保險只是保障農民收益的其中方式之一,如何建立農業所得安全網(farm income safety net)的機制,可能更值得我們全盤思考相關政策的互補與定位。

 二、 增加農民收益和農家所得

 在論及農民收益時,我國農業政策向來強調支持農民所得,但依統計資料主要以每戶農家所得來衡量,其中可區分為農業所得與非業所得。由於工商業經濟發達與小農經濟特性,故我國農業所得占每戶農家所得的比重始終不高,例如105年每戶農家所得為107萬元,其中農業所得為23萬元,僅約22%;另所謂的每戶農家係包括專業農家與兼業農家,農委會強調產業政策主要以專業農為主,譬如小地主大專業農、生產專區、契作集團產銷專區、具出口競爭潛力及進口替代之契作獎勵或補貼均以專業農或青農為主要對象,因此,有關專業農所得也成為政策上關注的指標。

 此外,行政院主計總處延伸農林漁牧業普查,進行主力農家經營概況調查。在104年78萬戶農家中,主力農家約有15萬戶,其中經常從農的主力農家有10.7萬戶。主力農家的所得為1,201,641元,較全體每戶農家所得為高,其中農業及相關收入425,772元,佔比35%也較高。主力農家與專業農家的定義不盡一致,但政策上多以中型以上主力農家作為專業農家之認定依據,而中型、大型主力農家所得分別為1,311,709元(含農業所得601,320元)、2,178,615元(含農業所得1,464,645元)。由於專業農家為我國農業發展之主力,故如何增進專業農家所得,也成為未來農業政策所重視的核心。

三、 農民退休保障與福利

 除考量農業生產收益保障及專業農家所得之外,站在農民角度,更希望當年老不再從事農業生產活動時,能有老農津貼或老農年金來保障退休生活之福利政策。有鑒於軍公教及勞工,參加軍公教或勞保均享有老年給付之保障,而農民參加農保卻沒有老年給付項目,政府為照顧老農生活,於84年公布施行《老年農民福利津貼暫行條例》,並從84年8月起開辦老年農民福利津貼,年滿65歲且投保農保滿6個月的農民,每人每月可領3千元,持續至今已加碼至每月7,256元。每年核發人數變動約近70萬人,在105年底發放人數為627,329人,核發金額高達547億元,明顯為政府在農業預算中的最主要部分(45%),並嚴重排擠到其他農業發展的預算,累計歷年來政府總共核發7,748億元。但畢竟老農津貼的發放只是依暫行條例,長期而言,仍需要建立一套農民年金的機制,或依國民年金法將農保納入國民年金保險,以建立長期穩定的農民福利,並吸引青農加入農業行列。

參、 國際未來趨勢參考

 支持農民所得為我國農業政策的重要目標之一,但過去皆以產品價格支持或要素補貼方式為政策措施,但這些措施皆屬WTO農業協定之境內支持措施,其中的褐色措施(amber box)必須加以限制或削減,但我國較少運用的綠色措施(green box)卻是可允許的範疇,例如糧食安全目的的公共儲糧、生產者直接給付、所得支持分離措施、所得保險與所得安全網計畫、自然災害救濟、生產者退休計畫、資源退場計畫或資源移出計畫、投資援助計畫、環境計畫等均是,故展望未來政府在農業政策支出必須由褐色措施移轉至綠色措施,以使支持農民所得或穩定農民收益之政策目標可長可久。

 另參考國外經驗,例如美國農業法案及其他立法內容已勾勒農業所得安全網,該安全網架構係由三大計畫所構築而成:(1)農產品計畫(commodity program):提供所得支持並試圖可因應某些特定作物的價格或收入風險;(2)風險管理計畫(risk management):主要為農作物保險,為廣泛的農產品包括農地、特殊作物及某些牲畜,提供在產量或收入減少時的保護;(3)補充性災害協助計畫(supplemental disaster assistance):提供大部分農畜產品在無其他計畫保護下因氣候相關因素所造成損失的協助。農業保險雖為目前美國農業法案的主流,但在安全網的架構中仍必須與其他農產品計畫或補充性災害協助計畫搭配,才能使農業收益的保障受到完整涵蓋。

 同時配合國民年金法的要求,未來也應將暫行的老農津貼併入至國民年金運行制度,可參考日本及德國經驗,例如日本農民年金制度是公設的年金制度,於1971年依據「農民年金基金法」成立,是在國民年金制度(national pension system)外加的農民年金制度,目的是要讓農民在退休後有更好的生活;而德國從1957年開始實施農民年金法迄今,被保險人的範疇逐漸擴充,給付項目也同時增加,已被譽為農民年金制度之典範。不僅對農民老年生活有實質保障,且具有安定農民務農、促使農業結構朝現代化方向發展之功能。德國並自1989年起,著手推行放棄農業生產年金(produktionsaufgaberente)獎勵措施,以年金給付作為保障誘因,鼓勵農民停止農業生產活動為手段,進而達成改善農業產銷結構、農業勞動力年輕化,以及擴大農場經營規模的政策目標。藉由老年給付、老年提前給付、農地移轉給付、農事代工給付,來促使農業經營結構的改善。

 肆、 建議發展策略項目

 一、 持續擴大辦理農業保險,並制定農業保險法

 由於農業為高風險產業,故農業保險的保費勢必相對較高,但農民平均所得又偏低,因此世界各國在實施農業保險時,均需要政府的支持,以鼓勵農民投保,並達支持農民所得之政策目標。政府支持主要表現在:

 1. 立法:可將主管機關、基金組成、核定險種、危險分散機制、再保、與民營保險公司關係、與農業政策關係,以及查勘定損、理賠等規範清楚。

 2. 最後危險承擔:在危險分散機制之下作為損失超過再保額度的給付承擔。

 3. 補助保費:政府補助保費,是公共部門最普遍支持農業保險的方式,平均保費補助多在50%左右。

 4. 補助管理成本:世界上約有16%國家由政府補助農作物保險管理成本,且幾乎所有實施農作物全險的國家,都由政府負擔全部或大部分經營管理成本。

 5. 教育及資訊收集:推廣農業保險觀念、培訓農業保險及勘災定損專業人才,以及充實農業基礎資料,以利於保費計算及損失賠付。

 基本上,農作物保險為政策性保險,採公辦民營的模式,而且整個農作物保險營運體系係以農業保險基金為核心,負責保費釐訂、保單設計、重大核保、國內外再保,以及理賠之相關業務,並建立共保、再保,及損失超過基金承擔限額轉由政府承擔之危險分散機制。

 我國的農業保險起步較其他國家慢,尤其是農作物保險,目前試辦品項也僅有梨、芒果、釋迦,以及水產養殖。試辦的目的應是為未來正式全面實施作為準備,故必須涵蓋更多品項,以達分散風險,並吸引保險人(保險公司或農會)開辦的興趣,同時配合農業保險法立法通過,屆時才可完整的建立農業安全網,並將傳統的補貼政策支出移轉至農業保險補助。農業保險需要政府的大力支持,且各國保費補助多至少在五成以上,但考量未來在擴大辦理農業保險時可能政府財務負擔過重,有必要再盤點整理現行各項補貼或救助政策,包括要素補貼、產銷失衡救助、天災救助、受進口損害救助等各個政策之關係,避免有重覆補貼及不公平的問題,也有助於與農業保險之關係釐清,並使政府財務趨於穩健。

 二、 建立農業所得安全網

 許多國家對於農民多採取保護立場,並以產品價格支持、生產要素補貼、農業保險或天災救助方式,來確保並支持農民所得水準。這些對於農民的各項給付措施,可整合為農業所得安全網的架構,以使農業經營所得可受列政策上完整的保護及照顧。因此,我國未來政策改革宜思考如何提高農業保險在農業支出的比重,並由產品及要素補貼政策支出移轉,同時搭配天災救助的基本復耕協助,以健全我國農業安全網的架構。
    農民所得安全網之目的在於全面保障農民所得,降低生產及價格風險對於農民所得之衝擊,並在系統整合架構下,避免出現重覆給付或給付缺口,可使有限的政府農業預算有效的提高農民所得。

 三、 建立農民年金制度,形成社會安全網

 由於老農津貼不斷加碼,已成為政府農業的最大支出,嚴重排擠農業的正常建設與發展,展望農民生活的社會安全網,建立一套可持續的機制實有必要,因此現階段宜先整合農民健康保險與老農津貼為農民年金制度;其次,再引進德國的實施經驗,將具有改善農業經營及農業結構的給付項目引進,則可使農民在農業生產的農業安全網與農民生活的社會安全網加以結合,完整保障農民在年輕時的生產與年老時的生活。

 四、 建立農民所得申報制

 依美國實施農業安全網之經驗,對於農民所得損失的協助或補償,均要求農民應提出報稅資料,以了解實際所得狀況。與我國農業條件相近的日本,也早已實施所得申報制度,故可結合農業收入保險的實施,以保險機制來確保農業收入減少之補償。

 在我國,農民因毋須納稅,故很自然的被認為不需報稅,則政府對於農民所得情形也就無從了解。但為使農業安全網對於農民所得獲得妥善照顧,並避免高低所得農民在政府補助資源的不均,實有必要透過報稅方式以了解農民所得狀況。

 報稅並不代表課稅,仍可設計全額退稅或提高免稅額,雖會使行政成本增加,但因有助於政府補助對象的有效運用,仍值得推行。然而農民報稅可能涉及銷售資料或買賣記錄的配合建立,這是項龐大的工程,可研擬先辦理所得登記制,配合查證。一旦農民所得申報制度建立之後,將有利於政府對於產銷訊息的掌握,對於計畫生產或穩定價格有正面意義,我國農業發展也將標示著與現代化接軌。

 若農民報稅有實際困難,則宜研究規範農產品生產之後的各個銷售環節,包括直銷、超級市場(或量販店)、販運商(或批發商)、批發市場、加工廠、農民團體(或政府)、零售商都應開立發票,或開發第三方支付系統方式建立交易記錄,即可掌握農產品生產收入及生產流向。

 伍、 結語

 我國長期致力於農業發展,但相關的農業政策偏重於傳統的產品補貼或要素補貼方式,已不合時宜。展望氣候變遷與貿易自由化趨勢,以及農業勞動持續老化的現象,如何使從事農業經營者穩定收益,且無後顧之憂,實為未來農業政策改革的重點方向。若依農業所得安全網的架構,可強化農業保險的地位,並將傳統的產品補貼政策適度轉為至農業保險,以及整併農業保險與天災救助關係,則農民生產的收益穩定可期,從而增進農業長期投資及競爭力。此外,將農業所得安全網的架構再擴大至社會安全網,農民健康保險與老農津貼為農民年金制度,以期老農放心離農,青農願意務農,將可提高農業生產力,則我國農業發展將可永續長久。

楊明憲
楊明憲 教授
逢甲大學國際經營與貿易學系

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